I OSK 890/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.), Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Handlowo-Produkcyjnego "[...]" S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 642/15 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Handlowo-Produkcyjnego "[...]" S.A. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 642/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Przedsiębiorstwa Handlowo – Produkcyjnego "[...]" S.A. z siedzibą w Katowicach na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z [...] grudnia 2014 r., nr [...], Prezydent Miasta Katowice orzekł o przekształceniu w prawo własności przysługującego Przedsiębiorstwu Handlowo-Produkcyjnemu "[...]" S.A. w Katowicach prawa użytkowania wieczystego gruntu, stanowiącego własność Skarbu Państwa, geodezyjnie oznaczonego jako działki nr 28/2, 28/3, 28/4, 28/5, 28/6, 28/7, 86/1 i 86/2, położonego przy ul. [...] w Katowicach. Zgodnie z wnioskiem Spółki opłatę za przekształcenie w kwocie 1 925 691 zł rozłożono na 20 rat rocznych i określono terminy płatności rat. Rozłożona na raty niespłacona część opłaty podlega oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej wysokości odsetek ustawowych (§ 2.2.3 decyzji). Wierzytelność Skarbu Państwa powstała z tytułu opłaty za przekształcenie podlega zabezpieczeniu hipoteką przymusową na gruncie na kwotę 6 530 827 zł. (§ 3 decyzji). W podstawie prawnej decyzji podano art. 1 ust. 1 i 3, art. 4 ust. 1-3 i 5-6 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 83, dalej ustawa z 2005 r.), a także zarządzenie Wojewody Śląskiego nr [...] z [...] lutego 2014 r. w sprawie wyrażenia zgody na zastosowanie innej stopy procentowej niż stopa redyskonta weksli stosowana przez NBP, w odniesieniu do rozłożonej na raty nieuiszczonej części opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że na dzień 13 października 2005 r. nieruchomość pozostawała w użytkowaniu wieczystym Spółki, która złożyła przedmiotowy wniosek. Przekształcenie następuje odpłatnie, na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę. Wnioskodawca zgodził się na zaproponowane przez Prezydenta warunki przekształcenia oraz wniósł o rozłożenie na raty, w związku z czym wierzytelność Skarbu Państwa została zabezpieczona hipoteką przymusową na przekształcanym gruncie. Od powyższej decyzji odwołała się Spółka, kwestionując rozstrzygnięcia zawarte w § 2.2.3 oraz § 3 decyzji, odnoszące się do wysokości odsetek i w konsekwencji wysokości hipoteki przymusowej. Spółka domagała się zmiany tych części decyzji, poprzez zastosowanie odsetek w wysokości stopy redyskonta weksli stosowanej przez NBP i określenia wysokości hipoteki na kwotę 4 956 000 zł. Pismem z 11 marca 2015 r. uzupełnionym pismem z 30 marca 2015 r. Spółka cofnęła odwołanie i wniosła o umorzenie postępowania odwoławczego. Postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r. Wojewoda Śląski odmówił uwzględnienia cofnięcia, albowiem decyzja narusza prawo i interes społeczny, na co wskazuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 marca 2015 r., sygn. K 29/13. Decyzją z [...] kwietnia 2015 r., nr [...], Wojewoda Śląski uchylił w całości decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w wyniku wyroku TK z 10 marca 2015 r. w zakresie uznanym za niekonstytucyjny przestały obowiązywać art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z 2005 r. Konsekwencją wyroku jest utrata przez Spółkę możliwości przekształcenia. Odnosząc się do oświadczenia Spółki o cofnięciu odwołania Wojewoda wyjaśnił, że orzeczenie o odpłatności przekształcenia następuje jednocześnie w orzeczeniu o samym przekształceniu. Przedmiot postępowania nie ma charakteru podzielnego, decyzja nie rozstrzyga kolejno co do istoty o kilku elementach. Ograniczenie rozpoznania odwołania do części decyzji może nastąpić po ustaleniu, że zawarte w decyzji rozstrzygnięcia mogą funkcjonować niezależnie w obrocie prawnym. Sytuacja taka w sprawie nie zachodzi. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Przedsiębiorstwo Handlowo – Produkcyjne "[...]" S.A. z siedzibą w Katowicach. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał: ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 187, poz. 1110) z dniem 9 października 2011 r. dokonano zmiany ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W wyniku tej zmiany możliwość przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nabyły także osoby prawne, które były użytkownikami wieczystymi w dniu 13 października 2005 r. Przepis art. 1 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 2005 r. zostały jednak uznane za niezgodne z Konstytucją w zakresie, w jakim przyznano uprawnienie do przekształcenia osobom, które nie miały takiego uprawnienia w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej z 28 lipca 2011 r., tj. 9 października 2011 r., a bezspornym w sprawie jest fakt, że Spółka nie posiadała w tym dniu tego uprawnienia. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego wszedł w życie 17 marca 2015 r., skutkując utratą mocy obowiązującej art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z 2005 r. w z zakresie wskazanym w wyroku. Dla Spółki oznaczało to istotną zmianę stanu prawnego na etapie postępowania odwoławczego. Zmiana stanu prawnego, pozbawiona regulacji intertemporalnej, zmienia podstawę orzekania. Przepis art. 139 k.p.a. nie może być przy tym uznany za źródło normy intertemporalnej, zgodnie z którą nawet przy zmianie stanu prawnego na etapie odwołania, do rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy nadal mogłyby mieć zastosowanie przepisy dotychczasowe, mimo uznania przez TK ich niezgodności z Konstytucją. W takiej sytuacji decyzja organu I instancji wydana na podstawie przepisu niezgodnego z Konstytucją i pozbawionego mocy obowiązującej zasadnie winna być uznana za rażąco naruszającą prawo. W odwołaniu zakwestionowano wysokość odsetek od rozłożonej na raty części opłaty, a w konsekwencji wysokość hipoteki przymusowej zabezpieczającej wierzytelność Skarbu Państwa z tytułu odpłatnego przekształcenia. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcia w ww. zakresie stanowią istotne elementy decyzji, która w pozostałym zakresie nie uostateczniła się w wyniku ograniczenia odwołania wyłącznie do nich. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, rozstrzygnięcie o wysokości oprocentowania nie ma charakteru informacyjnego, skoro wysokość ta ustalana jest dopiero przez orzekający w sprawie organ, na podstawie uzyskanego upoważnienia wojewody, a zarządzenie wojewody nie jest adresowane do obciążonego opłatą i odsetkami, ale do organu wydającego decyzję. Oprocentowanie rozłożonej na raty należności z tytułu przekształcenia jest przy tym ustawową zasadą wynikającą z art. 4 ust. 4 ustawy, wysokość oprocentowania natomiast może być różna, w zależności od przyjętej stopy procentowej. Gdy nie wynika ona z ustawy, podlega określeniu w decyzji o przekształceniu, ustawa nie daje bowiem podstaw do odrębnego orzekania o rozłożeniu opłaty na raty i określania wysokości odsetek. Sąd przywołał art. 4 ust. 6 ustawy oraz przepisy ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r., poz. 707), odnoszące się do hipoteki i wskazał, że ustawa z 2005 r. w art. 4 ust. 6 przewiduje zabezpieczenie wierzytelności z tytułu opłat hipoteką przymusową, a podstawą jej wpisu jest decyzja o przekształceniu. Przy takiej regulacji koniecznym elementem decyzji o przekształceniu musi być określenie sumy pieniężnej zabezpieczającej wierzytelność przyszłą, to rozstrzygnięcie decyzji jest bowiem podstawą wpisu hipoteki o określonej wysokości, nie ma możliwości odrębnego określenia wysokości hipoteki, niż w decyzji o jakiej mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z 2005 r. Mimo ograniczenia zarzutów odwołania do części rozstrzygnięć organu I instancji, skutkiem odwołania było poddanie instancyjnej kontroli całości decyzji, wskazane rozstrzygnięcia stanowiły bowiem integralną część decyzji i ani nie nadawały się do rozstrzygnięcia w odrębnym postępowaniu, ani też nie były rozstrzygnięciami zbędnymi, informacyjnymi, o "niedecyzyjnym" charakterze. Z tego względu nie doszło do ostateczności decyzji w części orzekającej o przekształceniu prawa, określeniu wysokości opłaty i rozłożeniu jej na raty. Organ odwoławczy nie był ograniczony co do zakresu rozpoznania sprawy i nie orzekł w sprawie już zakończonej decyzją ostateczną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Przedsiębiorstwo Handlowo-Produkcyjne "[...]" S.A. z siedzibą w Katowicach, reprezentowane przez radcę prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i wydania orzeczenia reformatoryjnego w trybie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji albo jej uchylenia. W przypadku uznania, że nie ma ku temu podstaw skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Nadto zażądano zasądzenia na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono: I. Na podstawie art. 174 pkt 1 oraz 2 p.p.s.a naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego, a mianowicie: 1) art. 3 i 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83) dalej również "ustawa", poprzez błędną ich wykładnię polegającą na niewłaściwym ustaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny obligatoryjnego zakresu rozstrzygnięć "decyzyjnych" w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz nieuwzględnienie, iż przepisy te wydzielają sfery niepodlegającej rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej od tych, które mają podstawę do wydania decyzji administracyjnych, prowadząc do uznania stanowiska Wojewody Śląskiego, iż cała sfera "rozstrzygnięć" zawartych w decyzji organu I instancji za niepodzielną, za prawidłowe; 2) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a, poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu motywów rozstrzygnięcia oraz nie odniesienie się do zarzutów podniesionych przez skarżącą tj. zarzutu rażącego naruszeniu zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. wraz z wynikającą z art. 127 § 1 k.p.a. zasadą skargowości poprzez wszczęcie i przeprowadzenie postępowania odwoławczego z urzędu w zakresie niezaskarżonej części decyzji organu I instancji; 3) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 16 § 1 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. poprzez naruszenie przez Sąd reguł kontroli prawidłowości zastosowania przepisów postępowania administracyjnego i w konsekwencji oddaleniu skargi oraz niestwierdzeniu nieważności decyzji organu II instancji, pomimo iż decyzja ta w sposób rażący naruszyła zasady trwałości decyzji ostatecznej, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a., poprzez wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej Prezydenta Miasta Katowice w trybie, który w żaden sposób nie służy do weryfikacji decyzji ostatecznych oraz błędne przyjęcie że Wojewoda Śląski miał prawo do uchylenia w całości decyzji Prezydenta Miasta Katowice z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] pomimo, że skarżąca złożyła odwołanie do części tej decyzji to jest w zakresie ustalenia stopy procentowej od rozłożonej na raty niespłaconej części opłaty (§ 2 pkt 2.3 decyzji organu I instancji) oraz w zakresie stwierdzenia, że wierzytelność Skarbu Państwa powstała z tytułu odpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na rzecz Spółki podlega zabezpieczeniu hipoteką przymusową na opisanym gruncie na kwotę 6.530.827,00 (§ 3 decyzji organu I instancji); 4) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. w związku z art. 127 § 1 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a, polegające na oddaleniu skargi oraz niestwierdzeniu nieważności decyzji organu II instancji, pomimo iż decyzja ta w sposób rażący naruszyła zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. wraz z wynikającą z art. 127 § 1 k.p.a. zasadą skargowości poprzez wszczęcie i przeprowadzenie postępowania odwoławczego z urzędu w zakresie niezaskarżonej części decyzji organu I instancji, co w sposób oczywisty i niemożliwy do zaakceptowania narusza ww. zasady stanowiące fundamenty w prawnej konstrukcji odwołania od decyzji; 5) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz niestwierdzeniu nieważności decyzji organu II instancji, pomimo iż decyzja ta w sposób rażący naruszyła ogólną zasadę zaufania, umocowaną w art. 8 k.p.a. polegającą na istotnym przekroczeniu terminu załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym, które bezpośrednio wpłynęło na stosowane w sprawie podstawy materialnoprawne; 6) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz niestwierdzeniu nieważności decyzji organu II instancji, pomimo iż decyzja ta w sposób rażący naruszyła art. 138 § 1 k.p.a. polegającym na wydaniu przez organ II instancji decyzji merytorycznej (decyzji reformacyjnej) zamiast koniecznej decyzji uchylającej zaskarżoną w części decyzję organu I instancji umarzającej postępowanie w tym zakresie; 7) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 c p.p.s.a. w związku z art. 139 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz niestwierdzeniu nieważności decyzji organu II instancji, pomimo iż organ odwoławczy wydając tę decyzje w sposób oczywisty pominął określony w art. 139 k.p.a. zakaz reformationis in peius (zakazu zmiany decyzji na gorsze); 8) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 c p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego pominięcie polegające na oddaleniu skargi oraz niestwierdzeniu nieważności decyzji organu II instancji, pomimo iż decyzja Wojewody Śląskiego dotyczy sprawy uprzednio już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, co wynika z okoliczności wydania przez organ II instancji decyzji merytorycznej (o istocie sprawy - odmawiającej przekształcenia) w sytuacji ostateczności decyzji Prezydenta Miasta Katowice orzekającej o przekształceniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Artykuł 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), "p.p.s.a", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji. Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione. Zgodnie z art.4 ustawy z dnia 29 lipca 2012 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ( Dz.U. tj. 2012, poz.83 ze zm.) osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia, z zastrzeżeniem art. 5 ( ust.1). W decyzji właściwy organ ustala opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( ust.2) . Opłatę, o której mowa w ust. 1, rozkłada się, na wniosek użytkownika wieczystego, na raty, na czas nie krótszy niż 10 lat i nie dłuższy niż 20 lat, chyba że wnioskodawca wystąpi o okres krótszy niż 10 lat. ( ust.3). Nieuiszczona część opłaty, rozłożonej na raty zgodnie z ust. 3, podlega oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski ( ust.4). Wojewoda w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a właściwa rada lub sejmik w stosunku do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, mogą wyrazić zgodę na zastosowanie, innej niż określona w ust. 4, stopy procentowej.( ust.5). Wierzytelność z tytułu opłaty, o której mowa w ust. 1, podlega zabezpieczeniu hipoteką przymusową na nieruchomości objętej przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W przypadku przekształcenia udziału w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości, związanego z odrębną własnością lokalu, hipoteka przymusowa obciąża nieruchomość lokalową osoby, na rzecz której nastąpiło przekształcenie. Podstawą wpisu hipoteki jest ostateczna decyzja, o której mowa w art. 3 ust. 1 ( ust.6). Z powyższych unormowań wynika, że w decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności właściwy organ orzekając o przekształceniu ustala opłatę za przekształcenie i zasady odpłatności. Jeśli, jak w niniejszej sprawie, opłatę za przekształcenie organ orzekający rozkłada na raty, to niezbędnym warunkiem jest ustalenie oprocentowania rat i zabezpieczenie hipoteką przymusową ( art. 4 ust. 4 i 5 ustawy). Nie jest zatem możliwe według wskazanych regulacji ustawy ustalenie kwoty odpłatności i rozłożenia jej na raty bez ustalenia oprocentowania i ustalenia wysokości kwoty dla zabezpieczenia jej hipoteką przymusową. Należy zwrócić uwagę, że w rozpoznawanej sprawie, odwołaniem zaskarżono § 2 pkt.2.3 oraz § 3 decyzji organu pierwszej instancji Nie zaskarżono natomiast §2 pkt.1, który stanowi: " Rozłożyć na 20 rat rocznych opłatę w wysokości 1.925.691,00 zł. za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu opisanego w §1 decyzji, zgodnie z wnioskiem Spółki". Nie jest możliwe w świetle art. 4 ust.4 ustawy postanowienie w decyzji o ratach bez określenia ich oprocentowania. To powoduje, że nietrafna jest argumentacja skargi kasacyjnej opierająca się na twierdzeniu, że wyłącznie samo przekształcenie, ustalenie opłaty oraz rozłożenie na raty stanowią " zakres rozstrzygnięcia decyzyjnego, a inne materie nie znajdują w przepisach ustawy podstawy prawnej do rozstrzygania o nich w formie decyzji administracyjnej." Elementy decyzji o przekształceniu wskazał ustawodawca w art. 4 ustawy i skoro na wniosek Spółki organ orzekł o rozłożeniu na raty to ściśle z tym postanowieniem decyzji związane jest orzeczenie o oprocentowaniu rat, które to zagadnienie okazało się w niniejszej sprawie przedmiotem sporu. Trafnie również Sąd pierwszej instancji, przywołując treść przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, zwrócił uwagę, że decyzja stanowiąca podstawę wpisu hipoteki przymusowej musi określać wysokość sumy pieniężnej zabezpieczonej hipoteką, co jest niezbędnym warunkiem żądania wpisu hipoteki. Literalne odczytanie art. 4 ust.6 omawianej ustawy wskazuje, że organ ma obowiązek zabezpieczenia hipoteką przymusową wierzytelności z tytułu opłaty za przekształcenie. Jest prawnie oczywiste, że z decyzji wynikać musi oznaczona suma pieniężna będąca przedmiotem zabezpieczenia hipotecznego. Nie można zatem podzielić poglądu autora skargi kasacyjnej, że postanowienie decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dotyczące ustalenia sumy pieniężnej zabezpieczonej hipoteką jest elementem informacyjnym decyzji. Tym samym nie zasługują na uwzględnienie zarzuty błędnej wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżenie decyzji o przekształceniu i ustaleniu opłaty w części określonej w odwołaniu skarżącej Spółki implikowało konieczność dokonania kontroli zaskarżonej decyzji w całości. Decyzja orzekająca o przekształceniu jest ściśle związana z ustaleniem wysokości odpłatności i ustaleniem zasad tej odpłatności. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe nie mogły być zatem uwzględnione, gdyż były one konsekwencją wyrażonego przez autora tej skargi poglądu, że postanowienia decyzji zaskarżone odwołaniem nie należały do " sfery obligatoryjnych elementów podlegających rozstrzygnięciu" i w związku z tym w zakresie nie zaskarżonym decyzja organu pierwszej instancji stała się ostateczna. Poglądu tego, z wyżej opisanych względów, nie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie przyjmuje się dopuszczalność zaskarżenia oraz wzruszenia decyzji w części, jednakże jedynie w takiej sytuacji, gdy pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. W postępowaniu odwoławczym zasadą jest ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej w granicach określonych zaskarżoną decyzją, natomiast ograniczenie postępowania odwoławczego do części decyzji może nastąpić dopiero po ustaleniu, że zawarte w niezaskarżonej części decyzji rozstrzygnięcia mogą funkcjonować samodzielnie. Trzeba również mieć na uwadze, że istotą postępowania odwoławczego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy ma zatem obowiązek przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swojej decyzji. Nie jest przy tym związany uzasadnieniem wniesionego środka zaskarżenia. Powinien skontrolować postępowanie i decyzję pierwszoinstancyjną z punktu widzenia legalności, a także celowości i słuszności rozstrzygnięcia niezależnie od tego, czy zarzuty w tym zakresie zostały podniesione w odwołaniu. Nie można pomijać, ze organ odwoławczy orzekał w niniejszej sprawie w zmienionym stanie prawnym po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. K 29/13, który orzekł o niezgodności z Konstytucją art. 1 ust.1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.