II SA/Ke 935/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.),, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Magdalena Niźnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2015 r. sprawy ze skargi K. R. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia oddala skargę. Postanowieniem z [...] r., znak: [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po rozpatrzeniu zażalenia K. R. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 17 czerwca 2015 r. wyjaśniające treść postanowienia tego organu z 26 maja 2015 r. wstrzymującego prowadzenie robót związanych z budową budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości M., gm. B. wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę i nakładającej na K. R. obowiązek przedłożenia w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania tego postanowienia dokumentów tj. zaświadczenia Wójta Gminy B. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane tj. 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 aktualnym na dzień opracowania projektu – oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i odmówił udzielenia wyjaśnień co do treści postanowienia administracyjnego z dnia 26 maja 2015 r. W uzasadnieniu [...] Inspektor wyjaśnił, że na skutek pisma I. W. organ I instancji w dniu 14 stycznia 2015 r. przeprowadził kontrolę wybudowanego blaszanego budynku gospodarczego na działce w miejscowości [...] należącej do K. R. i ustalił, że jest on posadowiony na betonowym fundamencie i ma wymiary 5,90 x 5,90 m. Ma jednospadowy w kierunku swojej działki dach i jest usytuowany przy granicy z sąsiednią należącą do I. W., bezpośrednio stykając się ze ścianą wcześniej wybudowanej, drewnianej stodoły. PINB w K. wydał na podstawie art. 48 ust. 1 i 2 w zw. z art. 49b Prawa budowlanego z 1994 r. postanowienie z 26 maja 2015 r. wstrzymujące prowadzenie robót związanych z budową budynku gospodarczego na działce nr ewid. 122/4 wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę i nakładające na skarżącą obowiązek przedłożenia w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania tego postanowienia stosownych dokumentów. W dniu 10 czerwca 2015 r. do PINB w K. wpłynął wniosek skarżącej, na podstawie art. 113 § 2 w zw. z at. 126 kpa, o wyjaśnienie wątpliwości co do treści ww. postanowienia, w którym wniosła o wyjaśnienie kwalifikacji wykonanych robót budowlanych dokonanej przez PINB, podstawy prawnej trybu legalizacji samowoli budowlanej i zakresu nałożonych robót. W odpowiedzi na powyższy wniosek PINB pismem z 17 czerwca 2015 r., które zgodnie z art. 113 § 2 kpa powinno być w formie postanowienia, dokonał wyjaśnień co do treści postanowienia z 26 maja 2015 r. W zażaleniu na postanowienie z 17 czerwca 2015 r. K. R. zarzuciła, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania. Podniosła, że PINB w K. wyjaśnił tylko część jej wątpliwości zawartych we wniosku z 9 czerwca 2015 r. Wyjaśnienie to zostało wydane w formie pisma, a nie jak stanowi art. 113 § 2 kpa w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Zarzuciła, że organ nie wyjaśnił podstawy prawnej postanowienia przez co uniemożliwił skorzystanie z uprawnienia do legalizacji samowoli budowlanej. Wskazała, że PINB ustosunkował się wyłącznie do wątpliwości dotyczących kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, po czym po raz kolejny powołał łącznie art. 48 i 49b Prawa budowlanego, które się wykluczają. Inwestor nie wie czy tryb legalizacji będzie przebiegał na podstawie art. 48, czy też na podstawie art. 49b ustawy Prawo budowlane i jakie dokumenty ma składać. Wątpliwość zatem dotyczy podstawy prawnej trybu legalizacji samowoli budowlanej i nałożonych przez PINB obowiązków. Wg skarżącej celem instytucji wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia określonej w art. 113 § 2 kpa była pomoc adresatowi postanowienia w jego zrozumieniu, a rolą organu administracji publicznej jest takie zastosowanie przepisów materialnoprawnych i takie sformułowanie obowiązków i konsekwencji, aby nie budziły one wątpliwości. Rozpatrując wniesione zażalenie [...] Inspektor stwierdził, że skoro strona złożyła wniosek na podstawie art. 113 § 2 kpa o wyjaśnienie wątpliwości co do zasad postępowania administracyjnego, organ I instancji obowiązany był do rozstrzygnięć przewidzianych w kpa, zatem do wydania postanowienia. W ocenie organu odwoławczego z treści postanowienia jasno wynika jakie obowiązki nałożono na stronę, a następnie uzasadniono potrzebę ich przedłożenia. Jednoznacznie określono przedmiot postępowania i jego położenie, osobę zobowiązaną oraz termin i rodzaj dokumentów, które należy przedłożyć w organie I instancji. Organ wskazał, że wniosek skarżącej, który wpłynął do organu 10 czerwca 2015r., w istocie rzeczy jest polemiką co do zasadności nałożonych obowiązków i kwalifikacji wykonanych robót. Dywagacje takie, zdaniem organu, nie mogą mieć miejsca w trybie art. 113 § 2 kpa. Podniósł, że wyznaczony tym przepisem obszar działania organu jest ograniczony wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłaszanych wątpliwości co do użytych w rozstrzygnięciu wyrażeń, niejasnych sformułowań bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu orzeczenia. Zawarte we wniosku wątpliwości wykraczają poza ramy tego postępowania i mogą być rozpatrzone wyłącznie w trybie odwoławczym (zażaleniowym) bądź w trybie nadzoru. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze K. R. wniosła o uchylenie postanowienia z 12 sierpnia 2015 r. zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj: a) art. 139 kpa w zw. z art. 144 kpa poprzez wydanie postanowienia na niekorzyść strony żalącej się, pomimo, iż zaskarżone postanowienie organu I instancji nie naruszało prawa ani interesu społecznego, b) art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 126 kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy na skutek braku wyczerpującej analizy materiału dowodowego, a w końcu poprzez brak rzetelnego uzasadnienia postanowienia, a wszystko w przedmiocie podniesionych wątpliwości co do treści pierwotnego postanowienia. W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła, że ŚWINB naruszył zakaz reformationis in peius wyrażony w art. 139 kpa, gdyż wydał postanowienie na niekorzyść strony żalącej się. Wskazała, że jej sytuacja przed rozpoznaniem zażalenia była następująca: organ I instancji, choć z naruszeniem formy, to jednak wyjaśnił pewną część wątpliwości co do treści swojego postanowienia z 26 maja 2015 r. w odpowiedzi na wniosek z 9 czerwca 2015 r. Zdaniem skarżącej nie była to jednak odpowiedź pełna. W ocenie skarżącej nie zmienia to faktu, że pewne wyjaśnienia otrzymała. Zauważyła, że zażalenie wniosła wyłącznie ona, a nie strona mająca przeciwny interes prawny w sprawie rozpoznawanej przez organy nadzoru budowlanego tj. I. W. Zatem organ II instancji, wydając zaskarżone postanowienie, nie był uprawniony do uchylenia zaskarżonego zażaleniem postanowienia i odmowy udzielenia wyjaśnień, albowiem było to orzeczenie na niekorzyść strony żalącej się, co wypełnia dyspozycję normy prawnej zawartej w art. 139 kpa. Jej zdaniem maksymalnie negatywnym rozstrzygnięciem dla jedynej żalącej się w sprawie było utrzymanie zaskarżonego postanowienia w mocy, ale na pewno nie pozbawienie strony i tak lakonicznych wyjaśnień. W ocenie skarżącej w sprawie nie zaszła żadna z przesłanek wyłączających zakaz reformationis in peius, tj. zaskarżone postanowienie organu I instancji ani rażąco nie narusza prawa, ani też rażąco nie narusza interesu społecznego. Niezależnie od powyższego skarżąca wskazała, że organ odwoławczy w zasadzie skupił się wyłącznie na analizie przesłanek stosowania art. 113 § 2 kpa bez jakiegokolwiek merytorycznego odniesienia się do treści odwołania i zasadności wyjaśnienia pozostałych wątpliwości skarżącej. Wyjaśniła, że nie zamierzała zwalczać w nim oczywistych błędów materialnoprawnych pierwotnego postanowienia PINB, gdyż słusznie wskazał organ II instancji, że temu celowi służy postępowanie odwoławcze. Nie zmienia to jej zdaniem faktu, że pierwotne postanowienie PINB było oparte na dwóch wykluczających się podstawach prawnych i napisane takim językiem, że nie sposób bez wyjaśnienia wątpliwości zrealizować nałożonych obowiązków, podczas gdy inwestor musi wiedzieć co ma przedłożyć, w jakim celu i jaka ewentualnie czeka go opłata legalizacyjna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Podniósł, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z wydaniem orzeczenia na niekorzyść strony albowiem postanowienie jest jasne i rzeczowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności postanowienia objętego skargą (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie uchylające postanowienie organu I instancji wyjaśniające treść rozstrzygnięcia PINB w K. z 26 maja 2015 r. w trybie art. 113 § 2 kpa i odmawiające udzielenia wyjaśnień co do jego treści. Słusznie przy tym organ II instancji przyjął, że mamy do czynienia z procesową formą postanowienia, mimo że organ I instancji sformułował swoje stanowisko w formie pisma. Stosownie do art. 113 § 2 kpa organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Na postanowienie w sprawie sprostowania i wyjaśnienia służy zażalenie (§ 3). Z mocy art. 126 kpa, art. 113 stosuje się również do postanowień. Na wstępie rozważań wyjaśnić należy, iż rolą cytowanego przepisu jest umożliwienie organowi wyjaśnienia treści wydanej przez niego decyzji (postanowienia), przy czym nie może prowadzić to do zmiany rozstrzygnięcia w znaczeniu przyjętym w art. 16 kpa. Podkreślić bowiem należy, iż organ administracji publicznej, który wydał decyzję (postanowienie), jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia (art. 110 kpa). Oznacza to, że organ ten nie może w szczególności jej zmienić, chyba że zezwalają na to przepisy szczególne. Przepis art. 113 § 2 kpa nie odnosi się do instytucji zmiany decyzji (postanowienia), lecz reguluje zagadnienia wyjaśnienia jej treści. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści konieczne jest wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Przyjmuje się zasadniczo, że przedmiotem wyjaśnienia jest rozstrzygnięcie (osnowa) zawarte w decyzji (por. wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 9 września 2015 r., sygn.. akt II SA/Go 311/15, WSA w Krakowie z 7 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 26/13, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji (postanowienia) to także wyjaśnienie niejednoznacznych i niejasnych sformułowań zawartych w uzasadnieniu, zwłaszcza zaś wtedy, gdy wyjaśnienie wątpliwości co do treści uzasadnienia jest konieczne dla wyjaśnienia treści osnowy decyzji lub postanowienia (por. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2015). W orzecznictwie podkreśla się, iż sięgnięcie do instytucji wyjaśnienia treści decyzji prowadzić ma do usunięcia niejasności co do jej treści, w szczególności wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. A contrario zatem wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia. Nie może też, co wydaje się oczywiste, pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji (postanowienia). Instrument uregulowany w tym przepisie żadną miarą nie może bowiem być wykorzystywany w celu kwestionowania samej zasadności decyzji, będącej przedmiotem wyjaśnienia (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2531/10, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotu rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, iż dokonana przez ŚWINB ocena treści postanowienia z 26 maja 2015 r. jest prawidłowa. Skoro uregulowana w art. 113 § 2 kpa instytucja wyjaśnienia służyć ma jednoznacznemu określeniu woli organu wyrażonej w rozstrzygnięciu, to w sytuacji, gdy wola ta w sposób jednoznaczny wynika z postanowienia, wyjaśnienie jego treści jest zbędne. Sentencja postanowienia z 26 maja 2015r. jasno wskazuje obowiązki nałożone na stronę, a następnie uzasadnia potrzebę ich przedłożenia. Jednoznacznie określono przedmiot postępowania i jego położenie, osobę zobowiązaną, oraz termin i rodzaj dokumentów, które należy złożyć w organie I instancji. Mając powyższe na uwadze Sąd zgodził się z dokonaną przez organ II instancji oceną prowadzącą do wniosku, iż wątpliwości co do treści postanowienia z 26 maja 2015r. obiektywnie nie istnieją, a wniosek z 10 czerwca 2015 r. jest w istocie rzeczy polemiką co do zasadności nałożonych tym postanowieniem obowiązków i kwalifikacji wykonanych robót. Nie ulega wątpliwości, że dywagacje takie nie mogą mieć miejsca w trybie art. 113 § 2 kpa. Zgłoszone przez skarżącą okoliczności nie stanowią ,,wątpliwości" podlegających wyjaśnieniu w trybie art. 113 § 2 kpa. Analiza wniosku z 10 czerwca 2015 r. prowadzi do stwierdzenia, iż w istocie celem skarżącej było nie tyle wyjaśnienie treści postanowienia z 26 maja 2015 r. z uwagi na łączące się z nią wątpliwości interpretacyjne, co podważenie stanowiska organu I instancji. Wniosek skarżącej w istocie zmierzał do odmiennej oceny stanu faktycznego i prawnego. Skarżąca z jednej strony wniosła bowiem o wyjaśnienie wątpliwości co do kwalifikacji robót budowlanych, a z drugiej zakwestionowała stwierdzenie, iż do podjęcia tych robót wymagane było pozwolenie na budowę. W kolejnej części wniosku wniosła o wyjaśnienie wątpliwości dotyczących właściwego trybu legalizacji, ale jednocześnie zakwestionowała zastosowanie przez organ art. 48 Prawa budowlanego. Powyższe, jak podkreślono na wstępie rozważań, jest niedopuszczalne w trybie art. 113 § 2 kpa z uwagi na bezwzględnie obowiązującą w procedurze administracyjnej zasadę trwałości decyzji (art. 16 kpa). W związku z powyższym za zasadne należy uznać uchylenie przez organ odwoławczy postanowienia organu I instancji i odmowę udzielenia wyjaśnień co do treści postanowienia z 26 maja 2015 r. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez [...] Inspektora zakazu wydawania decyzji (postanowienia) na niekorzyść strony odwołującej się, sformułowanego w art. 139 kpa, stwierdzić należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Zauważyć bowiem należy, że zaskarżone postanowienie zapadło w ramach postępowania tzw. "wpadkowego", względem postępowania głównego, którego istota sprowadza się do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i nałożenia na skarżącą obowiązku przedłożenia stosownych dokumentów. Orzeczeniem na niekorzyść strony skarżącej - w rozumieniu art. 139 kpa - będzie każde rozstrzygnięcie, które pogarsza sytuację odwołującego się w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem odwołania (zażalenia), przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych w wyniku wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może orzec w sposób, który pogarsza sytuację strony odwołującej się, tj. tę sytuację, którą ukształtowała decyzja (postanowienie) organu I instancji. Na obecnym etapie postępowania sytuacja skarżącej jest kształtowana postanowieniem z 26 maja 2015 r., nie zaś postanowieniem organu I instancji z 17 czerwca 2015r. (zredagowanym w formie pisma) i zaskarżonym postanowieniem. Jak wyżej podniesiono, postępowanie wpadkowe toczące się w trybie art. 113 § 2 kpa nie mogło prowadzić do zmiany ww. rozstrzygnięcia, albowiem jego wynikiem mogło być jedynie wyjaśnienie wątpliwości co do tego postanowienia, bądź, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, odmowa udzielenia wyjaśnień. Niezależnie od rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu toczącym się w oparciu o art. 113 § 2 kpa, sytuację prawną skarżącej kształtować będzie orzeczenie kończące postępowanie co do istoty, a więc w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej. Podkreślić też należy, że wobec niezaskarżalności postanowienia z 26 maja 2015r., strona będzie mogła podważać jego zasadność w razie ewentualnego niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia jakie zapadnie w postępowaniu głównym, czyli legalizującym samowolę. Tym samym skoro uchylenie postanowienia organu I instancji i odmowa udzielenia wyjaśnień nie pogorszyło sytuacji strony odwołującej się, nie sposób zarzucić organowi naruszenia art. 139 kpa. Skoro zatem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.