II GSK 2575/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 3201/14 w sprawie ze skargi J R na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [..] lipca 2014 r. nr [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od J R na rzecz Ministra Infrastruktury i Budownictwa 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 20 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) uwzględnił skargę J R (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju (dalej: Minister) z dnia [..] lipca 2014 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [..] stycznia 2010 roku. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [..] grudnia 2003 r. Dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego (dalej: Dyrektor) nadał skarżącemu uprawnienie do wytwarzania stalowych zbiorników cylindrycznych i specjalnych (toroidalnych) na gaz LPG służący do zasilania silników spalinowych w pojazdach. W dniu 12 października 2009 r. inspektor TDT przeprowadził badania doraźne 3 zbiorników LPG wyprodukowanych przez stronę w 2009 r. Przeprowadzono pneumatyczną próbę szczelności, a jej wynik określono jako negatywny. Na podstawie art. 44 ust. 1 pkt 3 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (Dz. U. Nr 122, poz. 1321),dalej: u.d.t., przeprowadzono z urzędu postępowanie, w wyniku którego stwierdzono, że zbiorniki na gaz skroplony (LPG) produkcji skarżącego zostały wprowadzone do eksploatacji z pominięciem art. 14 ust. 1 i 2 u.d.t., bez uzyskania decyzji zezwalających na ich eksploatację. W związku z powyższym decyzją z dnia [..] stycznia 2010 r. Dyrektor: - nie zezwolił skarżącemu na eksploatację urządzeń szczegółowo określonych w załączniku nr 1 do tej decyzji, - nakazał wycofanie z eksploatacji wymienionych zbiorników, wprowadzonych już do eksploatacji. Strona nie wniosła odwołania od powyższej decyzji. Decyzją z dnia [..] stycznia 2010 r. Dyrektor cofnął skarżącemu uprawnienie nadane decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [..] kwietnia 2010 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji odnoszące się do decyzji z [..] grudnia 2003 r. Pismem z dnia 4 marca 2010 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [..] stycznia 2010 r. zarzucając, że została wydana bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa, była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, jak również zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa oraz że została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Decyzją z dnia [..] czerwca 2010 r. Minister na podstawie art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 1980 r. Nr 9, poz. 26 ze zm.), dalej: k.p.a., w zw. z art. 7 ust. 3 powołanej ustawy odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [..] stycznia 2010 r. Decyzją z [..] lipca 2014 r. Minister utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 2165/10, uchylił zaskarżoną decyzję stwierdzając, że zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie, jednakże w istocie sprowadza się ono do przytoczenia niemal w całości uzasadnienia kwestionowanej przez skarżącego decyzji z dnia [..] czerwca 2010 r., co wskazuje na to, że organ nie dokonał pogłębionej analizy sprawy objętej zaskarżoną decyzją ani też nie odniósł się do stanowiska skarżącego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Wyrokiem z dnia 24 lipca 2012 r. NSA (sygn. akt II GSK 1370/11) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. NSA stwierdził, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej: p.p.s.a., gdyż uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom przewidzianym w tym przepisie, co uniemożliwia merytoryczną kontrolę instancyjną tego wyroku. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 14 maja 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [..] sierpnia 2010 r. stwierdzając naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na podpisaniu obydwu wydanych w sprawie decyzji przez tę samą osobę, co w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister decyzją z dnia [..] lipca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [..] czerwca 2010 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora. WSA w Warszawie uwzględnił skargę na decyzję Ministra z [..] lipca 2014 r. wyjaśniając, że w decyzji tej istniała wada polegająca na niedostatecznym oznakowaniu zbiorników na gaz, które zostały wycofane z eksploatacji. Właściwe oznakowanie pozwoliłoby na ich identyfikację w przypadku konieczności wdrożenia procedury egzekucji świadczeń niepieniężnych. W ocenie Sądu I instancji niezbędne jest konkretne oznaczenie przedmiotów, których dotyczy kwestionowana decyzja. Wada powyższej decyzji winna być poddana raz jeszcze analizie w kontekście stawianego zarzutu poprzez wydanie decyzji dotkniętej niewykonalnością o charakterze trwałym (art. 156 § 1 ust. 5 k.p.a.). Sąd I instancji zwrócił uwagę, że obowiązkiem organu jest rozważenie, czy braki polegające na niezamieszczeniu w osnowie decyzji prawidłowej podstawy prawnej decyzji, tj. art. 18 ust. 1 u.d.t., jak również nieprecyzyjne oznaczenie zbiorników będących przedmiotem decyzji o "niezezwoleniu" na ich eksploatację (brak podania rocznika produkcji), wypełniają przesłankę "niewykonalności decyzji o charakterze trwałym", o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Wyjaśnienie organu, zmierzające do wykazania, że z okoliczności sprawy wiadomym jest, o które zbiorniki chodzi, nie stanowi pełnego wypełnienia obowiązku organu wynikającego z art. 107 § 3 k.p.a. w kontekście powyższej przesłanki nieważnościowej. Dla uznania, że decyzja może stanowić tytuł wykonawczy nie jest wystarczające stwierdzenie, że na tle zgromadzonej w sprawie dokumentacji oraz na podstawie logiki czy też doświadczenia życiowego byłoby możliwe jednoznaczne wskazanie, o które zbiorniki chodzi. Minister zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie: I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że Minister nie odniósł się w wystarczający sposób do zarzutu braku dostatecznego zidentyfikowania w załączniku nr 1 do decyzji Dyrektora z dnia [..] stycznia 2010 r., zbiorników na gaz LPG, które zostały wycofane z eksploatacji, podczas gdy Minister zebrał w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, ustalił i dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy i oparł na nim swoje rozstrzygnięcie, czego wyrazem jest szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji z dnia [..] lipca 2014 r. W konsekwencji naruszenie to bezpośrednio doprowadziło WSA do wydania wyroku o treści nieodpowiadającej prawu; art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez: a) niespójne ustalenie stanu prawnego dotyczącego zakresu oceny przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, poprzez wskazanie z jednej strony, że organ administracji nie jest związany treścią wniosku wszczynającego postępowanie i ma obowiązek kompleksowo ocenić, czy zachodzi któraś z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., zaś z drugiej strony wskazanie, że nadzwyczajne tryby zaskarżania decyzji administracyjnej powodują, że organ administracji publicznej kontrolujący postępowanie po wniesieniu takiego środka może tylko ocenić, czy w sprawie zmaterializowała się konkretna przesłanka wskazana przez wnioskodawcę, zaś pozostałe naruszenia prawa nie mogą być wzięte pod uwagę przez organ, b) "niespójne ustalenie stanu prawnego, polegające na wskazaniu, że wskazanie w ww. decyzji z dnia [..] stycznia 2010 r. niepełnej podstawy prawnej, tj. bez przywołania art. 18 ust. 1 u.d.t., nie może być uznane za brak podstawy prawnej wydania tej decyzji i nie ma dla niej znaczenia", podczas gdy we wskazaniach co do dalszego postępowania nałożono na organ obowiązek rozważenia, czy braki polegające na niezamieszczeniu w osnowie decyzji prawidłowej podstawy prawnej decyzji, tj. art. 18 ust 1 u.d.t. jak również nieprecyzyjne oznaczenie zbiorników będących przedmiotem decyzji (...) wypełniają przesłankę "niewykonalności decyzji o charakterze trwałym", co bezpośrednio doprowadziło WSA do wydania wyroku o treści nieodpowiadającej prawu, uniemożliwiającej albo co najmniej znacznie utrudniającej wykonanie przez organ wskazań co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Ministra ma usprawiedliwione podstawy, dlatego jej skutkiem musiało być uchylenie zaskarżonego wyroku, przy czym nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. W ocenie NSA nietrafny jest zarzut podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut tak postawiony jest formalnie wadliwy. Wprawdzie ta wada nie skutkuje niemożnością rozpoznania skargi kasacyjnej, ale ogranicza rozpoznanie tylko do aspektu, który można jednoznacznie ustalić na podstawie jej uzasadnienia. Taki zakres działania Sądu II instancji jest konsekwencją uchwały dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1. Dokonując oceny skarżonego wyroku z tak wyznaczonej perspektywy prawnej stwierdzić należy, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może być samoistną podstawą kasacyjną, jednak tylko w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie zawiera prawem określonych elementów. Podkreślenia wymaga, że błąd formalny rozpoznawanego zarzutu wynika z nieuprawnionego połączenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zauważyć należy, że pierwszy z tych przepisów jest podstawą orzekania, gdy wadliwie było prowadzone postępowanie przed organami administracyjnymi. Drugi odnosi się do wady działania Sądu I instancji. Z tego też względu między innymi nie ma formalnej łączności, która by wzajemnie warunkowała poprawność uzasadnienia, tym samym przepisy te nie mogą być łączone w ramach prawidłowo stawianego zarzutu. Jeżeli stronie, tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, chodzi o kwestionowanie merytorycznej strony uzasadnienia, to należy stawiać zarzut naruszenia art. 151 lub 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z właściwymi przepisami procedury stosowanej przed organem i z tego wywodzić korzystne dla siebie wnioski, a nie koncentrować istotę zarzutu na treści art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem Sądu II instancji uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi formalne, bo zbudowane jest z elementów wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a., zatem rozpoznawany zarzut należało uznać za nietrafny. Inaczej należy ocenić drugi z podniesionych przez Ministra zarzutów. W ocenie NSA zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne zidentyfikowanie przez organ zbiorników na gaz LPG objętych postępowaniem, zatem wadliwe uzasadnienie decyzji, jest zarzutem trafny. Analiza treści decyzji organu I instancji, a więc Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego z dnia [..] stycznia 2010 r. oraz decyzji Ministra będącej przedmiotem zaskarżenia powadzi do wniosku, że pierwsza z tych decyzji indywidualizuje zbiorniki, zatem decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora z dnia [..] stycznia 2010 r. nie może być uznana za naruszająca art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie w jakim Sąd I instancji twierdzi, że jest niewykonalna w postępwoaniu egzekucyjnym ze względu na brak indywidualizacji przyszłych obowiązków. Sąd II instancji zauważa i podkreśla, że niewykonalność decyzji administracyjnej jako przesłanka stwierdzenia jej nieważności z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., nie może być w każdym przypadku utożsamiana z niewykonalnością egzekucyjną. Niewykonalność jako przesłanka nieważności oznaczać musi trwałą i faktyczną niemożność wykonania obowiązku od chwili wydania decyzji, a nie trudność w jego egzekwowaniu. W rozpoznawanej sprawie obowiązek określony w decyzji z [...] stycznia 2010 r. należy do obowiązków administracyjnych, co potwierdziła judykatura (zob. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2014 r., II GSK 659/13 CBOIS), więc podlega egzekucji. Natomiast niedoskonałości każdej decyzji podlegającej egzekucji mogą być eliminowane w prawem określony sposób, zatem nie zawsze mogą być łączone z niewykonalnością z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., jak czyni to Sąd I instancji. Z tych powodów rozpoznawany zarzut zasługiwał na uwzględnienie, bowiem Sąd I instancji błędnie przyjął, że kontrolowana decyzja nie zawiera rozważań w zakresie przesłanki nieważnościowej, czym narusza treść art. 107 § 3 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji dokona kontroli zaskarżonej decyzji mając na uwadze wskazane wcześniej wywody. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.