II GSK 2321/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 listopada 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 959/15 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2015 r. nr BP.502.1025.2014.0156.PO15.3013 w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza od J. K. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 225 (dwieście dwadzieścia pięć) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w pozostałej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 20 listopada 2015 r., uwzględnił skargę J. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2015 r., w przedmiocie kary pieniężnej, uchylając zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2014 r. Sąd I instancji orzekał następującym stanie sprawy: w dniu 28 sierpnia 2014 r., w miejscowości P. na drodze krajowej nr [...] zatrzymano do kontroli dwuosiowy pojazd wraz z trzyosiową naczepą, którym kierował M. K., wykonując przejazd drogowy z ładunkiem podzielnym w postaci skrzyń metalowych wypełnionych urządzeniami elektrotechnicznymi na trasie Dania - Polska w imieniu i na rzecz skarżącego. W toku kontroli i wykonanych pomiarów ustalono naruszenia dopuszczalnych norm: nacisku pojedynczej osi napędowej 14,25 t (po odjęciu błędu pomiaru w wysokości 2% zaokrąglonych w górę do 0,1 t) - przekroczenie o 4,25 t (przekroczenie o 42,5%). Ustalenia te stały się podstawą decyzji W. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2014 r., którą nałożono na stronę karę pieniężną w wysokości 15.000 złotych. Organ I instancji jako podstawę swojego rozstrzygnięcia wskazał wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII, w pozostałych przypadkach. Podstawą naruszenia było stwierdzone przekroczenie dopuszczalnego nacisku na pojedynczej osi napędowej. Objętą skargą decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że z całokształtu materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynikał, iż doszło do naruszenia obowiązku w zakresie posiadania zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Strona postępowania administracyjnego została ustalona prawidłowo, gdyż stosownie do treści art. 140aa ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm., dalej: p.r.d.) jest nią podmiot, który wykonywał kontrolowany przejazd. Organ wskazał, że droga krajowa nr 10, na której wykonywany był przejazd została zaliczona do kategorii dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, zgodnie z treścią rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. Zdaniem organu odwoławczego wynikająca z zebranego w sprawie materiału dowodowego okoliczność wykonywania przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, była okolicznością, na którą strona miała wpływ, a przy realizacji przejazdu nie dochowała należytej staranności w realizacji czynności związanych z kontrolowanym przejazdem. Sąd I instancji uwzględniając skargę na tą decyzję stwierdził, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie Sądu istotnym uchybieniem organów obu instancji, które przesądziło o wadliwości zaskarżonych rozstrzygnięć, było zdawkowe odniesienie się do argumentów podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego. W szczególności, organy pominęły podnoszoną kwestię nieprawidłowego załadowania przewożonego towaru i braku wpływu skarżącego na powstałe naruszenie. Sąd zwrócił uwagę w tym zakresie na treść art. 140aa ust. 4 pkt 1 p.r.d., w świetle którego kwestia nieprawidłowego załadowania przewożonego towaru oraz dochowania przez stronę należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem i braku wpływu na powstanie naruszenia jest kluczowa w tej sprawie. Skarżący, bowiem już w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, wypowiedział się w sprawie. W złożonych wyjaśnieniach poinformował, że nie miał wpływu na powstałe naruszenie wskazując jedynego winnego - załadowcę towaru. Skarżący zauważył jednocześnie, że nie miał możliwości zważenia pojazdu, gdyż nie dysponuje takimi środkami jak służby kontrolne. Zapewnił jednocześnie, że pracownicy przez niego zatrudnieni przestrzegają przepisów prawa. W ocenie Sądu, powierzchowne odniesienie się do argumentacji skarżącego doprowadziło do naruszenia norm procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zignorowanie przez organ odwoławczy twierdzeń skarżącego prowadzi również do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, pozbawiając stronę w tym zakresie kontroli instancyjnej. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. 2016 r., poz. 718 ze zm., ,dalej: p.p.s.a.). Główny Inspektor Transportu Drogowego skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania – art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy nie ustaliły należycie stanu faktycznego sprawy i nie odniosły się do argumentacji skarżącego, podczas gdy podnoszone przez stronę okoliczności co do zaniedbań po stronie załadowcy w zakresie załadowania pojazdu nie mogły stanowić podstawy do uwolnienia się przewoźnika od odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, a organy w uzasadnieniach uchylonych decyzji w sposób szeroki odniosły się do podnoszonych przez skarżącego okoliczności, zaś Sąd I instancji tą argumentację pominął; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 140aa ust. 3 pkt 1 i 2, art. 140aa ust. 4 pkt 1 lit. a) i b) p.r.d. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ewentualne zaniedbanie załadowcy przy dokonywaniu załadunku pojazdu mogą stanowić podstawę do uwolnienia się przewoźnika od odpowiedzialności na podstawie powołanego przepisu, podczas gdy odpowiedzialność przewoźnika za zaistniałe naruszenie wyłącza wykazanie, że dochował on należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem i nie miał wpływu na powstanie naruszenia, przy czym przesłanki te należy oceniać w powiązaniu z czynnością za którą odpowiada przewoźnik, tj. z przewozem, a nie z załadunkiem pojazdu. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ ma usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć. Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 t., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2010, s. 419). W analizowanej skardze kasacyjnej skarżący organ wskazał zarówno zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego, jak i materialnego. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa procesowego Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a., który jest przepisem o charakterze formalnym, określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga spółki zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie. Za zasadne natomiast uznał Naczelny Sąd Administracyjny pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji prawa procesowego, tj. zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy nie ustaliły należycie stanu faktycznego sprawy i nie odniosły się do argumentacji skarżącego, podczas gdy podnoszone przez stronę okoliczności co do zaniedbań po stronie załadowcy w zakresie załadowania pojazdu nie mogły stanowić podstawy do uwolnienia się przewoźnika od odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, a organy w uzasadnieniach uchylonych decyzji w sposób szeroki odniosły się do podnoszonych przez skarżącego okoliczności, zaś Sąd I instancji tą argumentację pominął. Analizę tych zarzutów połączy należy z zarzutem naruszenie prawa materialnego, tj. art. 140aa ust. 3 pkt 1 i 2, art. 140aa ust. 4 pkt 1 lit. a) i b) p.r.d. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ewentualne zaniedbanie załadowcy przy dokonywaniu załadunku pojazdu mogą stanowić podstawę do uwolnienia się przewoźnika od odpowiedzialności na podstawie powołanego przepisu, podczas gdy odpowiedzialność przewoźnika za zaistniałe naruszenie wyłącza wykazanie, że dochował on należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem i nie miał wpływu na powstanie naruszenia, przy czym przesłanki te należy oceniać w powiązaniu z czynnością za którą odpowiada przewoźnik, tj. z przewozem, a nie z załadunkiem pojazdu. Rację ma skarżący kasacyjnie organ, iż nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, że kwestie związane z załadunkiem pojazdu nie mogą mieć istotnego znaczenia z punktu widzenia odpowiedzialności skarżącego. Stosownie do treści art. 140aa i art. 140ab p.r.d. kara pieniężna za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia może zostać nałożona zarówno na przewoźnika wykonującego przejazd, jak i na podmiot wykonujący inne czynności związane z przewozem drogowym, w tym na załadowcę, co bezsprzecznie wynika ze wskazanych przepisów art. 140aa ust. 3 pkt 1 i 2 p.r.d. Podmiot wykonujący przejazd (przewoźnik) odpowiada za sam przejazd pojazdu nienormatywnego, a podmiot wykonujący inne czynności związane z przewozem ponosi odpowiedzialność za wpływ lub godzenie się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu. Należy podzielić zdanie kasatora, iż odpowiedzialność podmiotów, o których mowa jest w art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d. jest odpowiedzialnością równoległą w stosunku do obligatoryjnej odpowiedzialności przewoźnika wykonującego przewóz. Obie podstawy odpowiedzialności administracyjnej z art.140aa ust. 3 pkt 1 i pkt 2 p.r.d. są niezależne od siebie i realizowane w odrębnych postępowaniach administracyjnych. Niewadliwie również uznał organ, iż stwierdzenie samego faktu wykonywania przewozu pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia wiąże się z koniecznością nałożeni kary na przewoźnika. Przy czym podkreślić należy, iż ustawodawca umożliwił wyłączenie odpowiedzialności przewoźnika gdy wykaże on spełnienie przesłanek z art. 140aa ust.4 pkt 1 i pkt 2 p.r.d. W analizowanej sprawie, co zasadnie podkreślił, skarżący kasacyjnie organ, skarżący w toku postępowania administracyjnego nie przedstawił żadnych dowodów, ani nie wskazywał żadnych okoliczności, które mogłyby wyłączać jego odpowiedzialność, mimo że organ pismem z dnia 29 sierpnia 2014 r.) wzywał go do wskazania faktów i dowodów na poparcie twierdzeń, iż jako podmiot wykonujący przejazd, dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem, lub nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Jak zaakcentował organ: "W odpowiedzi na powyższe wezwanie strona ograniczyła się wyłącznie do wskazania, ze winnym naruszenia był załadowca bowiem tylko on zdaniem strony miał możliwości techniczne żeby zrobić to w odpowiedni sposób, a następnie sprawdzić poprawność rozmieszczenia nacisków na poszczególne osie. Trzeba w tym miejscu stanowczo podkreślić, że przewoźnik nie może zwolnić się od odpowiedzialności własnej jedynie przez wskazywanie na nieprawidłowe załadowanie towaru przez załadowcę." (s. 4 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Naczelny Sąd Administracyjny podziela zdanie organu, iż wprawdzie odpowiedzialność przewoźnika może być konsekwencją niewłaściwego załadowania towaru, ale nie jest to okoliczność wyłączająca jego odpowiedzialność, ponieważ przewoźnik może odmówić przewozu niewłaściwie załadowanego towaru. Niewadliwie organ przyjął, iż z punktu widzenia przewoźnika kwestie załadunkowe nie są istotne dla jego odpowiedzialności administracyjnej, w przeciwieństwie do załadowcy, którego istota odpowiedzialności sprowadza się do czynności załadunkowych i ich wpływie na normatywność pojazdu. Każdy z tych podmiotów (przewoźnik, załadowca) odpowiada za czynności, do których był zobowiązany, z uwzględnieniem charakteru wpływu lub godzenia się na wykonywanie przejazdu bez zezwolenia. Czynnością, za którą odpowiada przewoźnik jest przewóz i zatem stricte z tą czynnością należy wiązać przesłanki uwalniające od odpowiedzialności podmiot wykonujący przejazd określone w art. 140aa ust.4 pkt 1 p.r.d. Zasadnie także podkreślił skarżący kasacyjnie organ, iż wbrew twierdzeniom Sądu I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej do tego sądu decyzji organu odwoławczego szeroko i w powiązaniu z analizowana sprawą organ ten odniósł się do twierdzeń strony i wykazał dlaczego powołane przez skarżącego okoliczności nie mogły stanowić podstawy uwolnienia się przewoźnika od odpowiedzialności za zaistniałe naruszenia. (por. s. 7-9 uzasadnienia decyzji organu odwoławczego). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku. Natomiast na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. NSA częściowo odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego na rzecz organu skarżącego kasacyjnie (w zakresie kosztów zastępstwa procesowego) z uwagi na fakt, iż powód uchylenia wyroku Sądu I instancji leży po stronie tego Sądu, a zatem mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem", o którym mowa jest w treści tegoż przepisu. NSA zasądził tylko na rzecz organu zwrot wpisu od skargi kasacyjnej w wysokości 225 zł.