II OSK 2580/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agata Stolarska po rozpoznaniu w dniu 17 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. i G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 698/15 w sprawie ze skargi A. K. i G. K. na decyzję Wojewody L. z dnia [..] lipca 2015 r. nr [..] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 698/15 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. i G. K. na decyzję Wojewody L. z dnia [..] lipca 2015 r., nr [..] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, oddalił skargę. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Starosta K. decyzją z dnia [..] kwietnia 2015 r., znak: [..] zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. W. pozwolenia na przebudowę budynku gospodarczego, budowę przyłącza wodociągowego lokalnego do istniejącego budynku gospodarczego wraz z wewnętrzną instalacją wodociągową oraz rozbiórkę budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] położonej w obr. G., gm. G. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że sprzeciwiający się udzieleniu pozwolenia właściciele sąsiedniej działki nr ewid. [..] zakwestionowali przebieg granic pomiędzy działkami i wskazując na konieczność przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego przed rozpatrzeniem wniosku inwestora. Jednocześnie organ I instancji wskazał, że pomimo wezwania strony nie przedstawiły dokumentów potwierdzających, że toczy się postępowanie rozgraniczeniowe bądź cywilne dotyczące przedmiotu spornej inwestycji, a prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. postępowanie nie dotyczy tego przedmiotu. Poza tym, ewentualne postępowanie rozgraniczeniowe nie stanowi przeszkody do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż podstawę wydania takiej decyzji stanowi aktualna mapa do celów projektowych. Odwołanie od powyższej decyzji w terminie prawem przewidzianym złożyli G. i A. K. podnosząc, że znajdująca się w aktach sprawy mapa do celów projektowych nie może stanowić podstawy do opracowania projektu zagospodarowania działki oraz wskazali, że obecnie toczy się postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące działek nr [..] i nr [..] oraz w Sądzie Rejonowym w K. postępowanie cywilne z powództwa inwestora - M.W. Wojewoda L. decyzją z dnia [..] lipca 2015 r., nr [..] utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [..] kwietnia 2015 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się pismo inwestora świadczące o tym, iż postępowanie cywilne toczące się przed Sądem Rejonowym w K. sygn. akt [..] nie dotyczy budynku objętego niniejszym postępowaniem, lecz obejmuje żądanie usunięcia części zadaszenia pokrywającego ścianę szczytową budynku gospodarczego A. i G. K., znajdującej się nad budynkiem gospodarczym na działce nr ewid. [..] należącej do inwestora. Dalej Wojewoda wskazał, że toczy się również postępowanie rozgraniczeniowe wszczęte na wniosek A. K. złożony w styczniu 2015 r. dotyczące działek nr [..] i nr [..], ale nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego, od rozstrzygnięcia którego zależy wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda L. podkreślił, że w wyniku inwestycji nie zostanie zmienione usytuowanie budynku, natomiast przebieg granicy jest ustalony istniejącą zabudową, w tym także znajdującą się na działce odwołujących. Wojewoda L. wskazał wreszcie, że choć projekt zagospodarowania działki został sporządzony na mapie do celów projektowych aktualnej na dzień 4 lutego 2013 r., to jednak z uwagi na to, że w wyniku inwestycji nie nastąpi zmiana sposobu zagospodarowania działek (inwestycja ma dotyczyć istniejących obiektów), nie ma konieczności jej aktualizowania. W ramach inwestycji nie planuje się bowiem budowy nowych obiektów, jedynie przebudowę oraz zmianę konstrukcji dachu budynku gospodarczego wraz ze zmianą konfiguracji stolarki, wykonanie ścian oddzielenia pożarowego, rozbiórkę istniejącej części budynku gospodarczego, wykonanie przyłącza wodociągowego oraz punktu czerpalnego wody do celów gospodarczych. W wyniku inwestycji mają w zasadzie zostać zachowane parametry techniczne dotyczące szerokości przebudowywanego obiektu. Obecnie obiekt ten ma 12,04 m szerokości, natomiast po przebudowie ma mieć 12,08 m, przy czym inwestycja nie może powodować naruszenia granicy działek. Organ odwoławczy stwierdził również, że inwestycja zgodna jest z decyzją ustalającą warunki zabudowy. Z tych względów Wojewoda mając na uwadze art. 35 ust 4 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, stwierdzając, że inwestor przedłożył wymagane prawem dokumenty, a także projekt budowlany sporządzony przez uprawnionych projektantów, natomiast inwestycja jest zgodna z przepisami i decyzją o warunkach zabudowy. Skargę na powyższą decyzję w terminie prawem przewidzianym wywiedli A.i G.K., zarzucając, że: - inwestycja została zaprojektowana w oparciu o mapę, która w sposób wadliwy określa przebieg granic nieruchomości i nie odpowiada dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co stanowi naruszenie przepisów postępowania procesowego i art. 35 ust. 1 pkt 1, 2, 3 Prawa budowlanego; - organ nie ustalił również należycie, czy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co stanowi naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego; - uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odnosi się do tego czy projekt zagospodarowania działki zgodny jest z § 8 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego; - z uwagi na toczące się postępowanie rozgraniczeniowe, wydanie pozwolenia na budowę nie było dopuszczalne, a postępowanie w tym przedmiocie należało zawiesić na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Stawiając powyższe zarzuty skarżący domagali się uchylenia decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 698/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie prawidłowo organ uznał, że zachodzą przesłanki zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia M. W., pozwolenia na przebudowę budynku gospodarczego, budowę przyłącza wodociągowego lokalnego do istniejącego budynku gospodarczego wraz z wewnętrzną instalacją wodociągową oraz rozbiórkę budynku gospodarczego na działce nr [..] położonej w obr. G., gm. G.. Zatwierdzony w decyzji projekt budowlany został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia, które złożyły oświadczenia o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a projekt jest kompletny i zgodny z decyzją ustalającą warunki zabudowy. W szczególności projekt zawiera oświadczenie inwestora o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie to nie budzi wątpliwości, nie było więc konieczności jego weryfikowania przez organ architektoniczno- budowlany. Sąd I instancji wyjaśnił, że nie zachodziła podstawa do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 4 K.p.a. bowiem, wprawdzie prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest jednym z podstawowych warunków udzielenie pozwolenia na budowę, ale zdaniem Sądu, w świetle okoliczności niniejszej sprawy, bez wpływu na to prawo pozostaje toczące się postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące działek nr ewid. [..] i nr ewid. [..]. WSA w Lublinie podkreślił, że obawy skarżących dotyczące naruszenia granicy w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji nie są usprawiedliwione, bowiem jak wskazał organ inwestycja nie będzie wiązać się z realizacją nowych obiektów budowlanych, a objęte projektem roboty będą polegać wyłącznie na przebudowie dachu - w wyniku inwestycji nie zmieni się więc zagospodarowanie działki w sposób mający wpływ przebieg granicy pomiędzy działkami. Podsumowując Są I instancji stwierdził, że skoro organ badając projekt przedłożony przez inwestora nie stwierdził w nim rozwiązań niezgodnych z obowiązującymi przepisami, to nie mógł odmówić zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W tej sytuacji, organ mając na uwadze postanowienia art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego zasadnie udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę, dlatego skarga na takie rozstrzygnięcie nie zasługuje na uwzględnienie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli A. i G. K. zaskarżając ów wyrok w całości. Wyrokowi zarzucono: - naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 32 ust.4 pkt 2 ustawy z dnia 7 sierpnia 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2013 poz.1409 ze zmian.) przez przyjęcie bez zastrzeżeń oświadczenia inwestora M. W. z dnia 15 kwietnia 2015 r., że posiada prawo do dysponowania nieruchomością położoną w G. oznaczoną jako działka nr [..] na cele budowlane w sytuacji gdy włączona do projektu budowlanego mapa do celów projektowych przyjęta została do zasobu powiatowego w K. dnia 4 lutego 2013 r. i nie znajduje żadnego odniesienia do dotychczasowej ewidencji geodezyjnej o czym między innymi stanowi mapa złożona przez A. K.z pieczęcią Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w T. oraz z dnia 12 stycznia 2015 r. Starostwa Powiatowego w K., a także okoliczność zawarta w piśmie z dnia 5 lutego 2015 r. Starostwa Powiatowego w K., że granice działki nr [..] opierają się o operat pomiarowo-obliczeniowy przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [..] dnia 15 stycznia 1968 r., a zaistniały spór graniczny może być zlikwidowany jedynie w postępowaniu rozgraniczeniowym, a to postępowanie jest w toku przed Wójtem Gminy G., - naruszenie prawa procesowego przez przeprowadzenie oceny decyzji Wojewody L. z dnia [..] lipca 2015 r., nr [..] w niewystarczającym i koniecznym zakresie i przyjęcie oświadczenia M. W. z dnia 15 czerwca 2015 r. jako w pełni stanowiącego o jego prawie do dysponowania działką nr [..] na cele budowlane i w ujęciu przedłożonych przez niego dokumentów przy odrzuceniu map złożonych przez A. K. i przy przyjęciu, że kontrola przebiegu granicy między nieruchomościami i czy było przeprowadzone postępowanie rozgraniczeniowe nie należy do administracji architektoniczno-budowlanej i organów nadzoru budowlanego, co jednakże ma istotny wpływ na zakres przedmiotowy obu sąsiadujących nieruchomości i stanowi o prawie do nich i uprzedza postępowanie rozgraniczeniowe uniemożliwiając podnoszenie zarzutów ¡wynikających z przebudowy budynku gospodarczego w następstwie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę. Stawiając powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, iż w zaistniałej sytuacji i przy podnoszonym sporze co do granicy między działkami nr [..] i [..] i informacji o toczącym się postępowaniu rozgraniczeniowym nie sposób się zgodzić ażeby nie należało już na etapie postępowania prowadzonego przez Starostę K. nie sięgnąć do zasobów geodezyjnych. W zaistniałych okolicznościach dla rozpatrzenia sprawy istotne i zasadnicze znaczenie ma ustalenie przebiegu granicy między działkami stron albowiem niekwestionowanie skutków wydanej decyzji Starosty K. z dnia [..] kwietnia 2015 r. tworzy stan wpływający na toczące się postępowanie rozgraniczeniowe które w takim przypadku ma charakter następczy. Zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę w przedmiotowym stanie faktycznym i prawnym prowadzi też do nieuzasadnionego ograniczenia postępowania rozgraniczeniowego bowiem przy niewyjaśnionym prawie inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i w obrębie tej części nieruchomości, która jest objęta sporem i toczy się postępowanie rozgraniczeniowe mimo wszystko udziela się inwestorowi gwarancji i przyjmuje jego władztwo nad rzeczą jako niewątpliwe oraz wchodzi w prawa podmiotowe właścicieli działki nr [..] pozbawiając ich ochrony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 P.p.s.a. - może być: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd przepisów postępowania w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż jest on wadliwie sformułowany. Nie precyzuje bowiem jaki konkretnie przepis bądź przepisy zostały w opinii skarżącego kasacyjnie naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zaś uprawniony do samodzielnego konkretyzowania (uzupełniania lub uściślania) zarzutów za autora skargi kasacyjnej, czy też stawiania hipotez w tym obszarze, sanując zaistniałe braki. Nie może domniemywać intencji strony albo wyręczać autora skargi kasacyjnej w prawidłowym stawianiu zarzutów, czy też poszukiwać za nią (albo wręcz wskazywać) naruszeń prawa, których mógł dopuścić się (dopuścił się) sąd pierwszej instancji, a które nie zostały zarzucone w skardze kasacyjnej od wyroku, z którym strona się nie zgadza. Konsekwencją wprowadzenia zasady związania sądu podstawami skargi kasacyjnej jest zatem wymóg prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - sąd uchybił oraz uzasadnienia zarzutu ich naruszenia. Powyższe oznacza, iż tak postawiony jak miało to miejsce w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzut procesowy dotyczący oparcia się na niekompletnym materiale dowodowym nie pozwala na odniesienie się poprzez jego treść do zaskarżonego orzeczenia. Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 sierpnia 1994 r. Prawo budowlane wskazać w pierwszym rzędzie należy, iż wskazany w skardze kasacyjnej przepis stanowi, iż pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepis ten odczytywać należy łącznie z art. 4 ustawy z dnia 7 sierpnia 1994 r. Prawo budowlane stanowiący, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Powyższe oznacza, że art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 sierpnia 1994 r. Prawo budowlane ustanawia z jednej strony obowiązek złożenia w toku postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę wskazanego w nim oświadczenia, a jednocześnie ustanawia domniemanie, iż inwestor składający takie oświadczenie posiada uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Domniemanie to może zostać wprawdzie obalone, co wiąże się z badaniem przez organ prawdziwości oświadczenia, jednakże wskazany jako wzorzec kontroli kasacyjnej przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 sierpnia 1994 r. Prawo budowlane nie przewiduje expressis verbis obowiązku każdorazowej weryfikacji oświadczenia inwestora przez organ administracji w zakresie prawdziwości tego oświadczenia. Powyższe oznacza, że orzekające w sprawie organy nie naruszyły wskazanego wyżej przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 sierpnia 1994 r. Prawo budowlane, albowiem w aktach sprawy znajduje się wymagane nim oświadczenie inwestora. Co za tym idzie normy z niego wynikającej nie naruszył także Sąd I instancji oceniający ich działanie pod kątem spełnienia wymogów z niego wynikających. Z treści zarzutu kasacyjnego oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej można przy tym wywieść, iż istoty występującego w sprawie problemu autor skargi dopatruje się nie w braku wskazanego wyżej oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, lecz w braku weryfikacji przez organy, czy uprawnienie to faktycznie inwestorowi przysługuje oraz przyjęciu, że bez wpływu na to prawo pozostaje toczące się postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące działek inwestora (nr [..]) i skarżących kasacyjnie (nr [..]), tego stanowiska autor kasacji nie powiązał jednakże ze wskazaniem jakiejkolwiek normy prawa nakładającej na organ obowiązek weryfikacji złożonego oświadczenia, jak i z wskazaniem przepisu, który miałby zostać naruszony przez przyjęcie, że w okolicznościach tej konkretnej sprawy postępowanie rozgraniczeniowe pozostaje bez wpływu na prawo do dysponowania przez inwestora działką nr [..] na cele budowlane konkretnie wskazane w decyzji. Powyższe braki skargi kasacyjnej nie pozwalają zatem na odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do tych elementów zaskarżonego wyroku. Zauważyć bowiem trzeba, iż kwestia posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest elementem stanu faktycznego sprawy, zaś ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego, którego to zarzutu rozpoznawana skarga kasacyjna nie zawierała. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.