II OSK 1104/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska- Górnikiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska /spr./ Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1042/15 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji i stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 stycznia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji i stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] orzekł o odmowie uchylenia decyzji znak: [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. ustalającej obowiązek uiszczenia przez M. B. opłat za opróżnianie zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe usytuowanego na nieruchomości gruntowej położonej w [...] - oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] i transport tych nieczystości do punktu zlewnego, wysokość opłat, termin ich uiszczenia oraz sposób i terminy udostępnienia zbiornika bezodpływowego w celu jego opróżnienia. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. W wyniku złożonej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została uchylona i sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi odwoławczemu. W uzasadnieniu wyroku z dnia [...] września 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 446/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał jako zasadniczy powód uchylenia decyzji fakt dokonania ustaleń faktycznych w sposób wadliwy. Organ II instancji rozpoznał odwołanie bez zapoznania się z aktami postępowania administracyjnego organu I instancji, które zakończone zostało wydaniem decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. Doszło w ten sposób do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania M. B. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] znak: [...] z dnia [...] października 2013 r. orzekającej o odmowie uchylenia decyzji znak: [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. ustalającej obowiązek uiszczenia przez M. B. opłat za opróżnianie zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe usytuowanego na nieruchomości gruntowej położonej w [...] – działka nr [...] i transport tych nieczystości do punktu zlewnego, wysokość opłat, termin ich uiszczenia oraz sposób i terminy udostępnienia zbiornika bezodpływowego w celu jego opróżnienia, uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że odmówiło uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. z uwagi na upływ pięcioletniego terminu, od dnia doręczenia stronie decyzji tj. od [...] stycznia 2006 r., o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., a także stwierdziło wydanie zaskarżonej decyzji z [...] stycznia 2006 r. z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału oraz opierając się na przepisach proceduralnych oraz zaleceniach zawartych w wydanym w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Kolegium Odwoławcze ustaliło, że zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia decyzji upłynęło pięć lat. Przyczyny, na które powołuje się skarżąca, mieszczą się we wskazanym wyżej wykazie. Są to: brak udziału strony bez jej winy w postępowaniu oraz ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Skarżąca odebrała zakwestionowaną decyzję w dniu [...] stycznia 2006 r., a zatem od tej daty do daty wniesienia przez skarżącą pisma do Burmistrza o wznowienie postępowania w dniu [...] listopada 2012 r. minęło pięć lat i 10 miesięcy. Zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji. Kolegium Odwoławcze analizując przebieg postępowania przed organem I instancji w sprawie zakończonej wydaniem decyzji w dniu [...] stycznia 2006 r. (na podstawie przesłanych akt sprawy o znaku: [...]) stwierdziło, że nastąpiło naruszenie praw, gdyż nie ma w aktach sprawy żadnych dowodów, że M. B. brała udział w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji. Kolegium Odwoławcze, zgodnie z brzmieniem art. 156 § 2 k.p.a. stwierdziło, że chociaż decyzja z dnia [...] stycznia 2006 r. została wydana z naruszeniem prawa, to jednak wskazana okoliczność - upływ czasu, skutkowały niemożnością uchylenia tej decyzji. Z decyzją powyższą nie zgodziła się M. B., która zaskarżyła ją w ustawowym terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji podkreślił, że w sprawie tej orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który wyrokiem z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 446/14 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i który w uzasadnieniu tego wyroku wyraźnie wskazał, że zasadniczym powodem uchylenia decyzji było dokonanie ustaleń faktycznych w sposób wadliwy, to znaczy bez zapoznania się z aktami postępowania administracyjnego organu I instancji zakończonego wydaniem decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. Ponownie prowadząc postępowanie odwoławcze należało zapoznać się z aktami postępowania zakończonego decyzją z [...] stycznia 2006 r. W ocenie Sądu ponownie rozpoznającego sprawę, podstawową okolicznością, jaką należało ustalić na podstawie akt administracyjnych dotyczących decyzji z [...] stycznia 2006 r. – winno być ustalenie, czy zachowane zostały przesłanki formalne wynikające z art. 148 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając ponownie sprawę wskazał, że art. 148 § 1 k.p.a. nakazuje ustalenie, czy wnioskodawczyni dochowała terminu do skutecznego złożenia wniosku o wszczęcie postępowania wznowieniowego. Z treści art. 148 § 1 k.p.a. wprost wynika, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Ustalenie przez organ, że wnioskodawczyni spełniła tę przesłankę formalną pozwala na dalszą analizę co do zaistnienia podstawy wznowieniowej wskazanej we wniosku. Sąd I instancji zauważył, że z akt administracyjnych wynika, iż nie zachował się dowód doręczenia skarżącej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 9 stycznia 2006 r. i tym samym nie zostało w pełni uzasadnione zapoznanie się z tą decyzją przez skarżącą w dniu [...] stycznia 2006 r. Tym niemniej z akt sprawy wynika także, że nie ulega wątpliwości, iż najpóźniejszym terminem zapoznania się skarżącej z tą decyzją była data [...] stycznia 2006 r. (data prezentaty na odwołaniu skarżącej od decyzji z [...] stycznia 2006 r.), to należało ustalić, czy skarżąca dochowała terminowi jednego miesiąca do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania od daty dowiedzenia się właśnie o tej decyzji i o jej treści. Ustalenie zaś, że wniosek o wznowienie postępowania wniesiono po upływie terminu od dnia, w którym skarżąca dowiedziała się o treści ostatecznej decyzji, nie mógł uzasadniać oceny zaistnienia przesłanki wznowieniowej wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając ponownie sprawę podkreślił, że ta właśnie okoliczność, to jest brak ustalenia dochowania terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, stanowi podstawowy powód uchylenia zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu I instancji obowiązkiem Kolegium Odwoławczego winno być także ustalenie, czy druga ze wskazanych przez skarżącą przesłanek wznowienia – a mianowicie uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 września 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 638/12 - stanowiącego, w ocenie wnioskodawczyni - przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., została wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu i czy rzeczywiście jest to przesłanka zawierająca nowe i istotne w sprawie okoliczności, które istniały w dacie [...] stycznia 2006 r., a których nie znał organ I instancji. Jak bowiem wynika z akt sprawy, w uzasadnieniu decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] znalazły się rozważania prawne dotyczące tej właśnie przesłanki wznowieniowej. W zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygnęło reformatoryjnie w ten sposób, że uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] października 2013 r. i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że odmówiło uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. znak: [...] z uwagi na upływ pięcioletniego terminu od dnia doręczenia skarżącej ww. decyzji, a także stwierdziło wydanie decyzji z [...] stycznia 2006 r. z naruszeniem prawa. W rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji i w jej uzasadnieniu zabrakło jakiegokolwiek uzasadnienia co do zaistnienia lub braku zaistnienia podnoszonej przez wnioskodawczynię przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustaliło istotnych okoliczności, to tym samym naruszyło przepisy postępowania (w szczególności art. 148 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a.), które co najmniej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustosunkowując się do zarzutów i wniosków skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że tylko częściowo są one trafne. Trafnie skarżąca zarzuciła organowi II instancji naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., aczkolwiek naruszenia tych przepisów, w ocenie Sądu I instancji, należy upatrywać w kontekście braku ustalenia spełnienia przesłanek formalnych skuteczności złożenia w sprawie wszczęcia postępowania wznowieniowego. Zarzut naruszenia zaś art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest niezasadny. Ta sprawa nie dotyczyła oceny legalności prowadzenia postępowania nieważnościowego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 2006 r. Sąd nie doszukał się rażącego naruszenia prawa tak w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji z dnia [...] października 2013 r., jak i wydanie decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. Także obie te decyzje nie zawierają wad pozwalających na stwierdzenie rażącego naruszenia prawa. Ocena sposobu prowadzenia merytorycznego postępowania wznowieniowego będzie możliwa dopiero wówczas, gdy organ administracyjny ustali ponad wszelką wątpliwość spełnienie warunków formalnych skutecznego wszczęcia postępowania wznowieniowego i – o ile takie wszczęcie rzeczywiście było zasadne – zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wznowieniowych podanych przez stronę. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., art. 146 § 1 k.p.a., art. 149 § 2 k.p.a., art. 151 k.p.a. oraz art. 152 § 1 k.p.a. są zasadniczo trafne, ale z innych względów niż podnosi to skarżąca. W tej sprawie obowiązkiem organów było w pierwszej kolejności ustalić spełnienie warunków formalnych do skutecznego złożenia wniosku, a następnie prowadzić postępowanie wznowieniowe. Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 141 § 4 k.p.a. w toku ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego, obowiązkiem organu będzie w szczególności, dokonanie dokładnych i wyczerpujących ustaleń skuteczności samego wszczęcia postępowania wznowieniowego, a jeżeli zostanie ustalone, że postępowanie to zostało prawidłowo wszczęte – do ustalenia zaistnienia przesłanek wznowieniowych, w tym także uwzględnienia (o ile będzie taka potrzeba) przesłanek z art. 146 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. B. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uznanie, jakoby skarżona decyzja miała być dotknięta rażącym naruszeniem prawa polegającym na jej wydaniu mimo złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego po upływie określonego prawem terminu, mimo iż w istocie owemu terminowi nie uchybiono, naruszenie to miało istotny wpływ na treść skarżonego orzeczenia, gdyż doprowadziło do kontrfaktycznego uznania, jakoby skarżone orzeczenie było dotknięte kwalifikowaną wadą prawną, 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 134 § 2 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżącej z uwagi na odmienną ocenę faktów w stosunku do przyjętej przez organ administracji. Naruszenie to miało zasadniczy wpływ na treść wyroku, gdyż doprowadziło do uchylenia skarżonej decyzji i zawarcia w orzeczeniu wskazań dla organu administracji, których treść jest niekorzystna dla skarżącej. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny skupił się na ocenie tylko jednej przesłanki wznowienia dotyczącej braku udziału skarżącej kasacyjnie w postępowaniu administracyjnym, a nie ocenił kolejnej przesłanki jaką było wyjście na jaw nowych okoliczności faktycznych, które ujawnione zostały w toku licznych postępowań. Stwierdzono, że Sąd I instancji wydał niekorzystne i nietrafne dla strony orzeczenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami wniesionej skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. zauważyć należy, że zarzut ten jest oparty na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest na zarzucie naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej wskazał przy tym wyłącznie na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wyjaśnić zatem w tym miejscu trzeba, że powyższy przepis, określający sytuacje, w których sąd administracyjny może uchylić zaskarżoną decyzję, mają charakter blankietowy (wynikowy). Oparcie wyroku na ich podstawie jest zaś uwarunkowane określonym stanowiskiem Sądu I instancji. Sąd, stosując wspomniane wyżej przepisy, stwierdza bowiem, że w toku postępowania administracyjnego doszło do uchybienia innym przepisom postępowania, a uchybienie to miało charakter istotny, czyli mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). Powyższe oznacza, że zaskarżając skargą kasacyjną wyrok, oparty na tym przepisie, należy zarzucić zaskarżonemu wyrokowi nie tylko naruszenie tego przepisu, ale przede wszystkim przepisów, których naruszenia w toku postępowania administracyjnego dopatrzył się Sąd I instancji, albo przepisów, które ten sąd sam naruszył, prowadząc postępowanie sądowe. Tymczasem, jak wynika z treści tego zarzutu oraz z uzasadnienia skargi kasacyjnej, skarżąca kasacyjnie stwierdza, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób nieprawidłowy przyjął, iż podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione po terminie. Autor skargi kasacyjnej nie przywołał jednak przepisów postępowania, które zostały naruszone przez Sąd I instancji. Zauważyć przy tym należy, że przedstawiając uzasadnienie do drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. poprzez wydanie przez Sąd I instancji orzeczenia na niekorzyść skarżącej kasacyjnie, wywiedziono, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny przesądził o niedopuszczalności wznowienia postępowania. Tymczasem Sąd I instancji, będąc związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 20015 r. II SA/Kr 446/14 wywiódł, że organ pomimo zawartych tam wskazówek nie ocenił na podstawie zgromadzonego materiału, czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione w terminie. Przy czym Sąd I instancji zwrócił uwagę, że termin ten powinien być rozważony osobno, co do każdej z przesłanek wznowieniowych powołanej przez skarżącą kasacyjnie. Oddzielnie organ będzie więc zobligowany ocenić termin do wniesienia podania w oparciu o przesłankę nie brania udziału M. B. w postępowaniu bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a osobno termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z powołaniem się przez skarżącą na wyjście na jaw nowych okoliczności istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w wyroku nie przesądzono, że postępowanie w sprawie nie powinno zostać wznowione z powodu uchybienia terminu do złożenia podania, to z kolei wskazuje na wadliwość uzasadnienia powyższego zarzutu i czyni go nieuzasadnionym. Mając na względzie powyższe rozważania skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.