II SAB/Wa 886/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.) Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska Andrzej Kołodziej Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2015 r. sprawy ze skargi S. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w C. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 26 kwietnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność Prokuratora Rejonowego w C. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. oddala wniosek o wymierzenie grzywny; 3. umarza postępowanie sądowe w pozostałym zakresie. W dniu 12 sierpnia 2015 r. S. wniosła skargę (pismo opatrzone datą 20 lipca 2015 r.) na bezczynność Prokuratora Rejonowego w C. w zakresie rozpatrzenia wniosku z 26 kwietnia 2015 r. o udostępnienie skanów postanowień wydanych w latach 2012, 2013, 2014, 2015 w związku z postępowaniami dotyczącymi przestępstwa określonego w art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. 1993 Nr 61, poz. 284 ze zm.), art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2014 poz. 782). S. wniosło o zobowiązanie Prokuratora Rejonowego w C. do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu S. wskazała, że w piśmie z [...] maja 2015 r. (znak: [...]) Prokurator Rejonowy w C. w odpowiedzi wskazał, iż żądanie udostępnienia akt sprawy zakończonego postępowania przygotowawczego nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Organ powołał się przy tym na uchwałę NSA z 9 grudnia 2013 r., o sygnaturze I OPS 7/13 wskazując, że dostęp do akt sprawy karnej niezależnie od etapu postępowania jest uregulowany w art. 156 § 5 k.p.k. Skarżący podniósł, że stanowisko Prokuratora jest błędne i wynika z niewłaściwej interpretacji przepisów prawa i powołanej uchwały. Uchwała NSA z 9 grudnia 2013 r., o sygnaturze akt I OPS 7/13 dotyczy sytuacji, w której wnioskodawca domaga się akt sprawy, a nie samej treści postanowienia. Wskazany przez organ art. 156 § 5 Kodeksu postępowania karnego odnosi się do udostępnienia akt sprawy, a nie do treści postanowień wydawanych przez prokuratorów i również nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie. Skarżący podniósł, że organ nie udostępnił żądanej informacji mimo, że jest w jej posiadaniu, a także nie wydał decyzji, zatem pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Prokurator Rejonowy w C. wniósł o umorzenie postępowania sądowego wskazując, że udostępnił żądaną informację publiczną. Prokurator podał, że w dniu 12 sierpnia 2015 roku wpłynęła skarga, w której skarżący nie zgadza się z interpretacją prawa prezentowaną przez Prokuratora Rejonowego w C. w przedmiotowej sprawie. Organ podniósł, że ponownie analizując przedmiotową sprawę podzielił stanowisko prezentowane przez S. w W. Dlatego też w dniu [...] sierpnia 2015 r. udzielił odpowiedzi na wniosek o przekazanie informacji publicznej za pośrednictwem poczty elektronicznej. Żądanie wnioskodawcy zostało spełnione zgodnie z jego wnioskiem. Dlatego też aktualnie skarga na odmowę udostępnienia informacji pozostaje bezprzedmiotowa. S. w piśmie z dnia 31 sierpnia 2015 r. wniosło o umorzenie postępowania ze względu na spełnienie żądania po złożeniu skargi, uznanie, że bezczynność miała miejsce do momentu skierowania sprawy na drogę sądową, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie grzywny. W ocenie skarżącego odpowiedź strony przeciwnej wskazuje nie tylko na jej nieznajomość ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale także brak należytej staranności przy prowadzeniu postępowania. W ocenie skarżącego, Prokurator Rejonowy, który uznał, że skarga jest zasadna powinien na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. uwzględnić skargę w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania. Tymczasem, w ocenie skarżącego, Prokurator nie postąpił w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Zamiast uwzględnić skargę postanowił ominąć przepisy poprzez wysłanie skargi do WSA z wnioskiem o umorzenie postępowania z powodu jej bezprzedmiotowości pomimo wcześniejszego uznania ją za uzasadnioną. Zdaniem skarżącego, takie postępowanie strony przeciwnej wynika z jej niechęci do przyznania się do błędnego rozpoznania sprawy, takie powody są jednak całkowicie niezgodne z misją sprawiedliwego i rzetelnego prowadzenia postępowań. Z tych względów skarżący wniósł o stwierdzenie, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie organowi grzywny. Prokurator Rejonowy w C. w piśmie z dnia 28 września 2015 r. wniósł o odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania, stwierdzenie, że nie miało miejsca rażące naruszenie prawa i nie wymierzanie grzywny. Organ podkreślił, że udzielona wnioskodawcy w piśmie z dnia [...] maja 2015 r. odpowiedź na wniosek nie była ukierunkowana na utrudnianie komukolwiek dostępu do informacji znajdujących się w jego dyspozycji. Odmiennie niż interpretuje to skarżący, stanowisko takie wiązało się właśnie z troską o przestrzeganie praworządności. Niestety w przedmiotowej sprawie interpretacja stanu faktycznego dokonana przez Prokuratora Rejonowego w C. pod kątem zasadności stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i kodeksu postępowania karnego nie była właściwa. Błędne stanowisko prokuratury nie wynikało jednak ze złej woli instytucji publicznej, a wyłącznie z mylnej interpretacji związanej z zakresem informacji, jakich domagał się skarżący. Prokurator podał, że niezwłocznie po otrzymaniu skargi, wnioskodawcy udostępniono żądane informacje. Prokurator Rejonowy w C. zrewidował swoje stanowisko uznając, że skany decyzji procesowych podejmowanych przez prokuratora stanowią informację publiczną. Natychmiast udostępnił je wnioskodawcy spełniając tym samym jego wniosek. W ocenie Prokuraora nie sposób przyjąć, że doszło do bezczynności o której mowa w art. 149 § 1 a ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, że postępowanie Prokuratora Rejonowego w C. zmierzało do ominięcia obowiązujących przepisów. Tym bardziej, że z treści pisma przekazującego sprawę do WSA wynikało wprost, że prokurator przyznał się do błędnego zinterpretowania wniosku skarżącego. Prokurator wskazał przy tym, że ustalenie, co stanowi informację w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest łatwym zagadnieniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Kontrola przez sąd administracyjny skargi na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej wymaga w pierwszej kolejności zbadania, czy żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), dalej u.d.i.p. oraz, czy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu tej ustawy. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ta ogólna definicja została przez ustawodawcę uszczegółowiona w przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p., poprzez przykładowe wyliczenie, w formie katalogu otwartego, informacji posiadających przymiot informacji publicznych. W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (v. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r. sygn. akt II SA 4059/02, Lex Polonica nr 361165). Za informację publiczną uznaje się m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do szeroko rozumianego organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i dokumenty, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Wobec powyższego, żądane we wniosku z dnia 26 kwietnia 2015 r. postanowienia wydane w latach 2012, 2013, 2014, 2015 w związku z postępowaniami dotyczącymi przestępstwa określonego w art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowią informację publiczną. Nadto, przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i b wprost stanowi, że udostępnieniu podlega w szczególności _@POCZ@__@KONtreść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu, a także stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego. Stosownie zaś do art. 6 ust. 2 u.d.i.p._@KON@_, dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Nie budzi nadto wątpliwości, że Prokurator jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). W sprawie niniejszej jest bezsporne, że Prokurator Rejonowy w C. udostępnił żądaną we wniosku informację publiczną. Z tego względu postępowanie w sprawie ze skargi na bezczynność organu w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Choć bowiem skarga była zasadna w momencie jej wniesienia, to w chwili orzekania przez Sąd brak było podstaw, aby zobowiązać organ do rozpoznania wniosku z dnia 26 kwietnia 2015 r. Z tego względu postępowanie sądowe w tym zakresie podlegało umorzeniu. Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynność Prokuratora Rejonowego w C. nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Wprawdzie organ nie udostępnił informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, jak wymaga tego art. 13 ust. 1 u.d.i.p., to jednak brak właściwego działania organu nie był podyktowany celowym pozbawieniem wnioskodawcy dostępu do informacji publicznej, a jedynie błędnym rozumieniem pojęcia "informacja publiczna". Niewłaściwe przyjęcie przez organ, że wnioskodawca żąda udostępnienia akt spraw zakończonych postępowań przygotowawczych, a nie postanowień, zadecydowało o treści udzielonej w dniu [...] maja 2015 r. odpowiedzi. Powyższe, choć nie pozwala przyjąć, że organ nie pozostawał w bezczynności, to jednocześnie nie stanowi o rażącym jej charakterze. Organ niewątpliwie w bezczynności pozostawał w dniu wniesienia skargi. Pomimo bowiem udzielenia odpowiedzi pismem z dnia [...] maja 2015 r., a zatem w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., będąc zobowiązany żądaną informację publiczną udostępnić w trybie u.d.i.p. albo wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, czynności tych w terminie 14 dni od dnia wniesienia wniosku nie dokonał. Organ udostępnił informację publiczną w dniu [...] sierpnia 2015 r., a zatem po tygodniu od wpływu skargi na bezczynność. Samo S. od dnia [...] maja 2015 r. do dnia złożenia skargi w dniu 12 sierpnia 2015 r. nie kwestionowało stanowiska organu zawartego w powołanym wyżej piśmie. W ocenie Sądu, błędne zinterpretowanie przez organ wniosku nie pozwala w stanie faktycznym tej sprawy przypisać bezczynności organu charakteru rażącego naruszenia prawa. Sąd nie podziela też twierdzenia skarżącego, iż poprzez nadesłanie do Sądu skargi na bezczynność prokurator ominął przepisy prawa. Prokurator wypełnił bowiem swój obowiązek w tym zakresie, zgodnie z przepisem art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p. Okoliczność, że po rozważeniu treści skargi organ udostępnił żądaną we wniosku informację publiczną nie zwalniała tegoż organu z obowiązku nadesłania do sądu skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Do sądu administracyjnego należy bowiem ocena w takim przypadku, czy skarga była zasadna w chwili jej wniesienia, a w sytuacji ustalenia przez Sąd, że tak było, obowiązkiem Sądu jest stwierdzenie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący nie wskazał w piśmie z dnia 31 sierpnia 2015 r. dlaczego fakt przekazania przez Prokuratora skargi do Sądu uznaje za obejście prawa. Stanowisko skarżącego jest jednakże w tym zakresie błędne i z pewnością nie uzasadnia ani przypisania bezczynności organu charakteru rażącego naruszenia prawa ani wymierzenia grzywny. Sąd nie zasądził na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, albowiem skarżący nie był obowiązany i nie uiścił wpisu sądowego od skargi (art. 239 § 2 P.p.s.a.), a innych kosztów postępowania sądowego nie wykazano. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 151 powołanej ustawy. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 powołanej ustawy.