IV SA/Wa 233/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Renata Nawrot, sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi H. H. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę Zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] listopada 2015 r. Nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej "k.p.a." oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2015 r. Dz.U. poz. 782 z późn. zm.), w związku z art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. z 2013 r. poz. 687 z późn. zm.) - po rozpatrzeniu odwołania H. H. od decyzji Starosty P. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] ustalającej odszkodowanie za nieruchomość położoną w G. oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. 0,0570 i nr [...] o pow. 0,0284 ha, która stała się z mocy prawa własnością Miasta i Gminy G., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. Starosta P. zezwolił Miastu i Gminie G. na realizację inwestycji drogowej pn.: "budowa drogi gminnej - ul. P. wraz ze zjazdami i skrzyżowaniami oraz kanalizacją deszczową i oświetleniem oraz przebudowa sieci telefonicznej i energetycznej na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w m. G. gmina G. w powiecie p. w województwie [...]". Decyzja wydana została w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U z 2013 r. nr 687, ze zm., dalej jako specustawa). Powyższą decyzją zatwierdzony został m.in. podział nieruchomości położonej w miejscowości G. oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 2,2311 ha oraz działka nr [...] o pow. 1,1432 ha. W wyniku podziału powstała działka nr [...] o pow. 0,0570 ha i działka nr [...] o pow. 0,0284 ha. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] lutego 2015 r. Zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G., właścicielką nieruchomości - działki nr [...] i nr [...] (przed podziałem) była H. H. Działka nr [...] o pow. 0,0570 ha i działka nr [...] ha o pow. 0,0284 ha, jako grunt wydzielony pod drogę publiczną, stały się z mocy prawa własnością Miasta i Gminy G. na mocy cyt. wyżej ostatecznej decyzji Starosty P. nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. Podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Miasta i Gminy G. nieruchomości, stanowił operat szacunkowy z [...] kwietnia 2015 r., sporządzony na zlecenie Starosty P. przez rzeczoznawcę majątkowego J. R., posiadającego uprawnienia nr [...]r. W operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy ustalił, że w dacie wykonania podziału działek nr [...] i nr [...] dla terenu obejmującego przedmiotową nieruchomość obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Obszar z wycenianą nieruchomością jest opisany jako przeznaczony dla budowy/rozbudowy drogi publicznej (KL). Rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że na rynku odnotowano transakcje nieruchomościami drogowymi (str. 6 operatu), jednak ze względu na mało liczne transakcje okres monitorowania rozszerzył do 36 miesięcy. Ponadto stwierdził, że nie zaobserwowano wpływu czasu na ceny jednostkowe nieruchomości z grupy "drogowych". Rzeczoznawca dokonał wyceny gruntu na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wyceny nieruchomości rzeczoznawca dokonał przy podejściu porównawczym metodą porównywania parami, w oparciu o ceny sprzedaży działek niezabudowanych przeznaczonych pod drogi, położonych w sąsiedztwie istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Do porównania przyjął bazę zawierającą 8 transakcji dot. nieruchomości zlokalizowanych w miejscowościach położonych w pobliżu P. w gminie S. i S. Do porównania wybrał okres 2012 - 2015. Użył współczynników korygujących o cechach uwzględniających atrakcyjność lokalizacji, ważność inwestycyjną, uzbrojenie terenu i dostęp mediów oraz stan gruntu działki. Uwzględnił stan nieruchomości z dnia wydania decyzji zrid, ceny z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy uznał, że operat został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i mógł być podstawą ustalenia przez organ I instancji odszkodowania za grunt przejęty pod inwestycję drogową w wysokości [...] zł. Wojewoda [...] odnosząc się do zarzutu odwołania stwierdził, że w niniejszej sprawie rzeczoznawca ustalił, że działka wydzielona pod drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczona została jako droga publiczna, a zatem zobowiązany był przepisami prawa do przyjęcia do porównań nieruchomości podobnych, występujących na rynku nieruchomości jako transakcje drogowe. Dopiero w przypadku braku tego rodzaju transakcji, mógłby do porównania przyjąć grunty o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (działki przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe). Jednak w tej określonej sytuacji nie było to możliwe z uwagi na przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Przepis ten stanowi, iż w sytuacji, kiedy nieruchomość będąca przedmiotem wyceny na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przeznaczona była w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod inwestycję drogową, wówczas rzeczoznawca majątkowy powinien określić wartość takiej nieruchomości w oparciu o transakcje drogowe. Dopiero w przypadku braku takich transakcji wartość rynkową szacowanej nieruchomości należy wycenić przyjmując do porównań nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. W operacie szacunkowym rzeczoznawca stwierdził, że nie zaobserwowano wpływu czasu na ceny jednostkowe nieruchomości z grupy "drogowych", wskazał że nieruchomości tych jest niewiele. Do porównań przyjął nieruchomości przeznaczone pod drogi z dwóch gmin powiatu p. (S. i S.) uznając je za rynek lokalny. Podobieństwo lokalizacyjne z G. nie budzi zastrzeżeń organu odwoławczego. Rzeczoznawca nie był zobligowany do przyjęcia do porównania nieruchomości z większej liczby gmin. Do uznania bowiem rzeczoznawcy, badającego kwestię podobieństwa transakcji, należy ustalenie ilości transakcji. Skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2015 r. wywiodła H. H. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: a) art. 21 § 2 oraz art. 64 § 1 i 2 Konstytucji RP poprzez nieustalenie odszkodowania słusznego oraz doprowadzenie do straty materialnej osoby wywłaszczonej i nierówną ochronę prawa własności; b) § 36 ust. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w związku z art. 151 § 1, 154 § 1 i 156 § 1 ugn poprzez ustalenie niewłaściwego sposobu określenia wartości rynkowej nieruchomości przyjętego w operacie szacunkowym oraz brak wskazania w nim, czy ceny porównawcze innych nieruchomości były cenami brutto czy netto, co przyniosło skutek w przyznaniu zbyt niskiego odszkodowania za grunt przejęty z mocy prawa; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie, co spowodowało zaniżenie wysokości odszkodowania za grunt przejęty z mocy prawa; b) art. 77 k.p.a. poprzez niewypełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, bezkrytyczne oparcie się przy podejmowaniu decyzji na błędnie sporządzonym operacie szacunkowym, co w konsekwencji doprowadziło do przyznania zbyt niskiego odszkodowania za grunt przejęty z mocy prawa. Skarżąca uznając, że przygotowany na potrzeby sprawy operat szacunkowy w istotny sposób zaniża cenę nieruchomości i nie może stanowić podstawy ustalenia wysokości odszkodowania wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) dalej "p.p.s.a.", uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej ma stwierdzić, że doszło nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd dokonując kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydania przedmiotowej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 687, ze zm.), a w szczególności przepis art. 18 tej ustawy statuujący zasady ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość. Zgodnie z tym przepisem odszkodowanie ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 5 tej ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Jednocześnie stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651) - powoływanej dalej jako "u.g.n.", ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości. Istota sporu w niniejszej sprawy sprowadza się do tego, czy organy administracji publicznej, ustalając wysokość odszkodowania za przedmiotowe działki, mogły oprzeć się na opinii rzeczoznawcy majątkowego J. R. z dnia [...] kwietnia 2015 r., uznając ją za zgodną z obowiązującymi przepisami prawa, a biegłego za uprawnionego do jej sporządzenia. W ocenie Sądu, trafnie przyjęły organy obu instancji, że operat szacunkowy z dnia [...] kwietnia 2015 r. sporządzony został i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków, czy niejasności. Do wątpliwości skarżącej biegły odniósł się dodatkowo na piśmie. Operat ten zawiera wszystkie konieczne elementy wymagane przez § 56 rozporządzenia. W procesie wyceny biegły prawidłowo przyjął istotne daty dla procesu wyceny, w szczególności datę, na którą został ustalony stan nieruchomości, tj. wydania ostatecznej decyzji Starosty P. nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. o udzieleniu Miastu i Gminie G. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "budowa drogi gminnej - ul. P. wraz ze zjazdami i skrzyżowaniami oraz kanalizacją deszczową i oświetleniem oraz przebudowa sieci telefonicznej i energetycznej na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w m. G. gmina G. w powiecie p. w województwie [...]". Okolicznością o podstawowym znaczeniu dla ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejmowane pod drogi ma to, jakie przeznaczenie miała wyceniona nieruchomość w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Jeżeli nieruchomość w tym dniu była przeznaczona pod inwestycję drogową to wycena takiej nieruchomości następuje według zasad określonych w § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 2 września 2004 r. Natomiast, gdy w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wyceniona nieruchomość nie była przeznaczona pod inwestycję drogową, to wycenę należy oprzeć na przepisie § 36 ale ust. 3 powołanego rozporządzenia. Przeznaczenie przedmiotowej wywłaszczonej nieruchomości - na którą składały się działki nr [...] o pow. 0,0570 ha i nr [...] o pow. 0,0284 ha, zostało określone w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego dla Miasta G. uchwałą Rady Miasta i Gminy G. nr [...] z dnia [...] maja 2005 r., zgodnie z którym przedmiotowe działki położone są w obszarze opisanym jako przeznaczony dla budowy/rozbudowy drogi publicznej (KL). Biegły w procesie wyceny dokonał analizy rynku, która objęła transakcje z okresu od lutego 2012 r. do lutego 2015 r. Zgodnie bowiem z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia określenie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. W rozpatrywanej sprawie biegły oraz organy prawidłowo zdefiniowały rynek lokalny obejmujący obszar dwóch gmin powiatu p. Biegły podkreślił, że dane z przyjętych transakcji w zakresie ceny jednostkowej były bardzo podobne, co świadczy o trafności zastosowanego wyboru. Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia znalazł zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy nieruchomości, które na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej były już przeznaczone pod inwestycję drogową, tj. zgodnie z art. 154 u.g.n. przeznaczenie takie wynikało z zapisów planu miejscowego. Powiększenia odszkodowania o 5%, przewidzianego w art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., nie dokonano z uwagi na brak uzewnętrznienia swojej woli przez skarżącą, poprzez złożenie stosownego oświadczenia inwestorowi. Ponieważ w zapisach planistycznych działki nr [...] i nr [...] przeznaczone są pod drogę, do porównania prawidłowo przyjęto, transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod inwestycje drogowe. Wobec powyższego biegły przy dokonywaniu wyceny przedmiotowej nieruchomości mógł zastosować § 36 ust. 4 rozporządzenia. Oszacowania nieruchomości dokonano w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. W myśl przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się między innymi metodę porównywania parami (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Mając to na uwadze, w oparciu o 8 transakcji nieruchomościami pod drogi publiczne ustalono cechy mające wpływ na wartość nieruchomości. I tak biegły ustalił, że ceny nieruchomości na badanym rynku zależą od cech rynkowych tj. lokalizacji, ważności inwestycyjnej, uzbrojenia terenu i stanu gruntu działki. Każda cecha rynkowa i jej ocena została szczegółowo opisana w operacie. Następnie ocenił cechy działek wycenianych, przyjmując lokalizację jako średnią, ważność inwestycyjną jako średnią, uzbrojenia terenu jako pełne i stanu gruntu działki jako dobry. Wartość rynkową 1 m² powierzchni działek biegły ustalił na kwotę [...] zł/m². W tej sytuacji wartość działek została wyliczona jako iloczyn wartości 1 m² oraz powierzchni przedmiotowych działek, co dało wartość [...] zł. W ocenie Sądu, organy obu instancji właściwie uzasadniły swe decyzje, szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenia (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.), dokonały w nich wnikliwej i wszechstronnej analizy stanu faktycznego sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), a w szczególności oceny sporządzonego przez biegłego operatu majątkowego, szacującego wartość przedmiotowej nieruchomości w granicach, na jakie pozwalał brak wiedzy specjalistycznej. Reasumując, organ dysponując prawidłowym operatem szacunkowym, miał podstawy do ustalenia w oparciu o niego przedmiotowego odszkodowania. W sytuacji zaś, gdy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, polemika strony skarżącej z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii, musi być oceniane przez Sąd ze szczególną ostrożnością. Samo bowiem subiektywne przekonanie - osób zainteresowanych uzyskaniem jak najwyższego odszkodowania - o nieprawidłowości sporządzonej w tym celu wyceny, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia wiarygodności operatu, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami. W rozpatrywanej sprawie takie potwierdzenie nie miało miejsca. Nie przedstawiono też alternatywnej opinii o wartości przedmiotowej nieruchomości, ani nie skorzystano z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 u.g.n.). W świetle powyższych wyjaśnień, nie można podzielić stanowiska skarżącej, że doszło do naruszenia art. 21 ust. 2 oraz art. 64 § 1 i 2 Konstytucji RP poprzez przyznanie odszkodowania, które nie może zostać uznane za słuszne. Argumentacja skargi nie znalazła wobec tego potwierdzenia. Wbrew zarzutowi skargi, skoro przejęta z mocy prawa nieruchomość, na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową i określenie wartości było możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, to stosownie do brzmienia § 36 ust. 4 rozporządzenia, niedopuszczalne było określenie wartości rynkowej nieruchomości, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Odnośnie zarzutu, dotyczącego braku informacji, czy przyjęte do wyceny ceny nieruchomości podobnych są netto czy brutto, należy mieć na względzie, że wysokość odszkodowania ustalanego na podstawie specustawy drogowej kształtowana jest - poza treścią art. 18 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych również art. 134 ust. 1 i art. 154 u.g.n. i podatek od towarów i usług nie stanowi ustawowo określonej składowej wysokości odszkodowania należnego na podstawie specustawy drogowej. W tej sytuacji trudno zakładać, że rzeczoznawca przyjął ceny sprzedaży nieruchomości powiększone o podatek od towarów i usług. Wobec tego analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżącą zarzutów skutkują brakiem podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na niezasadność skargi. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.