II SAB/Wa 857/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.) Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska Andrzej Kołodziej po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszonym w dniu 20 listopada 2015 r. sprawy ze skargi S. D. na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 5 maja 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia do rozpoznania wniosku z dnia 5 maja 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz S. D. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] maja 2015 r. S.D. wniósł o podanie, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, listy rejestrów, w których NFZ przechowuje informacje w formie elektronicznej na temat świadczeniodawców (wskazał, że takim rejestrem jest np. informator ZIP, informator o kolejkach, SZOI) wraz z informacją, czy rejestr umożliwia eksport danych. Jeśli umożliwia, to wniósł o informację w jakim formacie i jakie informacje na temat świadczeniodawców może on zawierać. W odpowiedzi Dyrektor Departamentu Informatyki NFZ pismem z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...] wyjaśnił, że Narodowy Fundusz Zdrowia nie prowadzi rejestrów, w których gromadzone byłyby informacje dotyczące świadczeniodawców w rozumieniu ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2014 r., poz.1114), która definiuje rejestr publiczny jako: "rejestr, ewidencję, wykaz, listę, spis albo inną formę ewidencji, służące do realizacji zadań publicznych, prowadzone przez podmiot publiczny na podstawie odrębnych przepisów ustawowych". Dyrektor wyjaśnił, że dane o świadczeniodawcach są zbierane przez NFZ dla celów pomocniczych - wsparcia informatycznego podstawowych zadań Funduszu związanych z przeprowadzaniem konkursów ofert, rokowań i zawieraniem umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a także monitorowaniem ich realizacji i rozliczaniem. Wskazał, że aplikacje wymienione we wniosku z dnia [...] maja 2015 r. oraz inne użytkowane i udostępniane przez Narodowy Fundusz Zdrowia, nie pełnią funkcji rejestrów świadczeniodawców. W związku z powyższym, Dyrektor Departamentu Informatyki poinformował, że udostępnienie listy rejestrów nie jest możliwe. S.D. w dniu [...] czerwca 2015 r. ponownie powołując się na ustawę o dostępie do informacji publicznej, ponawiając to samo żądanie wyjaśnił, że słownik języka polskiego definiuje rejestr jako "uporządkowany według jednego kryterium spis lub wykaz czegoś" i wskazał, że tą definicją słowa rejestr należy się kierować przygotowując odpowiedź. Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], p.o. Zastępcy Dyrektora Departamentu Informatyki NFZ ponownie wyjaśnił, że dane o świadczeniodawcach są zbierane przez NFZ dla celów pomocniczych - wsparcia informatycznego podstawowych zadań Funduszu związanych z przeprowadzaniem konkursów ofert, rokowań i zawieraniem umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a także monitorowaniem ich realizacji i rozliczaniem. Wskazał, że aplikacje wymienione we wniosku z dnia [...] maja 2015 r. i wniosku z dnia [...] czerwca 2015 r. oraz inne użytkowane i udostępniane przez Narodowy Fundusz Zdrowia, nie pełnią funkcji rejestrów świadczeniodawców, nie zostały również wyposażone w funkcjonalność umożliwiającą eksport danych. Udzielający odpowiedzi stwierdził, że nie ma w związku z powyższym możliwości udzielenia odpowiedzi na wniosek. Wskazano jednocześnie, że Narodowy Fundusz Zdrowia udostępnia informacje w formie elektronicznej na temat świadczeniodawców posiadających aktualną umowę z NFZ za pośrednictwem ogólnodostępnej wyszukiwarki "Informator o umowach https://aplikacje.nfz.gov.pl/umowy/ oraz poprzez serwis zip.nfz.gov.pl wraz z ogólnodostępną wyszukiwarką "Gdzie się leczyć?". W związku z zapytaniami o możliwość eksportu udostępnianych przez NFZ danych o świadczeniodawcach poprzez użytkowników serwisu ZIP, poinformowano, że Departament Informatyki przekazał do dostawców oprogramowania stosowne zgłoszenie dostosowania systemu w tym zakresie, dotyczące wyszukiwarki "Gdzie się leczyć?", które obecnie jest na etapie przygotowywania analizy odnośnie możliwości realizacji. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2015 r. S.D. ponowił wezwanie. W odpowiedzi z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...] p.o. Dyrektora Departamentu Informatyki NFZ wskazał, że Narodowy Fundusz Zdrowia nie prowadzi rejestrów świadczeniodawców, zbiera dane o świadczeniodawcach dla celów pomocniczych - wsparcia informatycznego podstawowych zadań Funduszu związanych z przeprowadzeniem konkursów ofert, rokowań i zawieraniem umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, monitorowaniem ich realizacji i rozliczaniem. Zatem aplikacje wymienione we wniosku: informator ZIP, informator o kolejkach, SZOI i inne użytkowane i udostępniane przez Narodowy Fundusz Zdrowia są zasilane danymi o świadczeniodawcach, ale nie umożliwiają eksportu danych. P.o. Dyrektora Departamentu Informatyki NFZ stwierdził w konsekwencji, że nie ma możliwości przekazania wnioskodawcy listy rejestrów, w których NFZ przechowuje informacje w formie elektronicznej na temat świadczeniodawców wraz z informacją czy rejestr umożliwia eksport danych. W dniu [...] lipca 2015 r. (data wpływu do organu [...] lipca 2015 r.) S.D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...]maja 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o umorzenie postępowania sądowego stwierdził, że skarga S.D. na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest bezzasadna. Wskazano, że na kierowane do Narodowego Funduszu Zdrowia wnioski o udzielenie informacji publicznej S.D. otrzymywał odpowiedź, zawierającą stosowne wyjaśnienia, które miały na celu załatwienie jego indywidualnej sprawy. Organ wskazał, iż S.D. był informowany, że Narodowy Fundusz Zdrowia nie dysponuje żądną przez niego informacją, bowiem nie prowadzi rejestrów, w których gromadzone byłyby informacje dotyczące świadczeniodawców. Informowano również, że dane o świadczeniodawcach są zbierane przez NFZ dla celów pomocniczych - wsparcia informatycznego podstawowych zadań Funduszu związanych z przeprowadzaniem konkursów ofert, rokowań i zawieraniem umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a także monitorowaniem ich realizacji i rozliczaniem. Aplikacje wymienione we wnioskach S.D. oraz inne użytkowane i udostępniane przez Narodowy Fundusz Zdrowia nie pełnią funkcji rejestrów świadczeniodawców. Narodowy Fundusz Zdrowia do realizacji celów nałożonych na mocy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przetwarza bowiem dane świadczeniodawców, ale nie prowadzi rejestrów świadczeniodawców, w związku z tym nie jest możliwe przekazanie listy takich rejestrów. Pełnomocnik organu wskazał, że przykład rejestru "zdefiniowany w art. 23 ust. 5 i 8 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych" dotyczy w istocie przekazywania i publikowania informacji o prowadzonych listach oczekujących na udzielanie świadczeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782), zwanej dalej u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n. wraz z powołanym orzecznictwem). Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem, obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027), dalej ustawa o świadczeniach, Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił natomiast w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej należy wobec tego przypisać tym informacjom, które odnoszą się do wskazanej w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej publicznej sfery ich działalności, a więc wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Istotne także jest, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery faktów. Zgodnie z art. 96, art. 97 i art. 116 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, Narodowy Fundusz Zdrowia zarządza środkami finansowymi (przychodami funduszu), w imieniu Państwa realizuje zagwarantowane w art. 68 Konstytucji RP prawo każdego obywatela do ochrony zdrowia. Realizując zadanie publiczne jakim jest szeroko rozumiana ochrona zdrowia, Narodowy Fundusz Zdrowia dysponuje środkami publicznymi. W świetle powyższego stwierdzić należało, że żądanie udostępnienia listy rejestrów, w których NFZ przechowuje informacje na temat świadczeniodawców stanowi żądanie udostępnienia informacji publicznej. W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Natomiast jeżeli objęta wnioskiem informacja nie ma charakteru informacji publicznej, organ ma obowiązek powiadomić o tym pisemnie wnioskodawcę, przy czym powiadomienie to nie jest dokonywane w formie decyzji administracyjnej. W przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan bezczynności w drodze skargi na bezczynność organu w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie wnioskowym na podstawie przepisów u.d.i.p. Rozpatrując skargę na bezczynność Prezesa NFZ w przedmiocie rozpatrzenia wniosku S.D. z dnia [...] maja 2015 r. (powielanego następnie kolejnymi pismami wnioskodawcy) Sąd stwierdził, iż jest ona zasadna. Wbrew twierdzeniu organu zawartemu w odpowiedzi na skargę i w odpowiedziach na wniosek, kierowanych do wnioskodawcy, brak jest podstaw do przyjęcia, iż Narodowy Fundusz Zdrowia nie dysponuje w istocie żądaną przez wnioskodawcę informację publiczną. Tym samym, udzielenie przez organ odpowiedzi w dniu [...] maja 2015 r., tj. w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, nie może prowadzić ani do umorzenia postępowania sądowego, jak chciałby organ, ani do oddalenia skargi. Podkreślić przy tym należy, iż twierdzenie Sądu, co do dysponowania przez Prezesa NFZ żądaną we wniosku informacją publiczną oparte jest na samych odpowiedziach organu wystosowanych do wnioskodawcy (pismo z dnia [...] maja 2015 r., pismo z dnia [...] czerwca 2015 r., pismo z dnia [...] lipca 2015 r.). Wnioskodawca nie żądał w niniejszej sprawie udostępnienia listy rejestrów świadczeniodawców, czy listy rejestrów w rozumieniu ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2014 r., poz.1114), w których gromadzone byłyby informacje dotyczące świadczeniodawców, jak przyjmował to organ, a w odniesieniu do czego w odpowiedziach wskazywano, że takich rejestrów NFZ nie prowadzi. Pytanie wnioskodawcy dotyczyło listy rejestrów, w których NFZ przechowuje informacje w formie elektronicznej na temat świadczeniodawców (wnioskodawca wskazał przy tym, że takim rejestrem jest np. informator ZIP, informator o kolejkach, SZOI) wraz z informacją, czy rejestr umożliwia eksport danych. Jeśli umożliwia, to wniósł o informację w jakim formacie i jakie informacje na temat świadczeniodawców może on zawierać. W odniesieniu do tego żądania wnioskodawcy organ nie zaprzeczył, iż posiada żądaną informację publiczną, albowiem wprost w odpowiedzi z dnia [...] maja 2015 r. wskazał, że zbiera dane o świadczeniodawcach dla celów pomocniczych - wsparcia informatycznego podstawowych zadań Funduszu związanych z przeprowadzaniem konkursów ofert, rokowań i zawieraniem umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a także monitorowaniem ich realizacji i rozliczaniem. Organ, nazywając zebrane w ten sposób dane o świadczeniodawcach, aplikacjami, stwierdził jedynie, że nie pełnią one funkcji rejestru świadczeniodawców. Jak już jednak wskazano wyżej, wnioskodawca nie żądał listy rejestrów świadczeniodawców, a listę rejestrów, w których przechowuje się informacje na temat świadczeniodawców. W żądaniu chodziło zatem o każdy zbiór, czy aplikację, jak nazwał to organ, w której zawarte są dane na temat świadczeniodawców. Wnioskodawca we wniosku z dnia [...] maja 2015 r. podał przykładowe rejestry, czy jak nazywa je organ aplikacje, zawierające informacje na temat świadczeniodawców i organ nie zaprzeczył posiadaniu tego rodzaju informacji publicznej, a nawet potwierdził w odpowiedzi z dnia [...] maja 2015 r. i kolejnych odpowiedziach, fakt dysponowania tymi aplikacjami. Nadto, tak z odpowiedzi organu z dnia [...] maja 2015 r., jak i z kolejnych odpowiedzi Narodowego Funduszu Zdrowia jednoznacznie wynika, że poza aplikacjami wymienionymi we wniosku żądającego, organ posiada inne jeszcze użytkowane i udostępniane przez NFZ aplikacje, które mogą zawierać informacje dotyczące świadczeniodawców. W świetle powyższego, nie sposób przyjąć, że organ żądanej informacji publicznej nie posiada. Wniosek w zakresie żądanej informacji sformułowany był jasno i nie budził żadnych wątpliwości, co do rozumienia użytego przez wnioskodawcę słowa rejestr. Próba przypisania wnioskodawcy przez organ innego rozumienia tego pojęcia, niż użyte we wniosku, jak i treści samego żądania, jest całkowicie niezrozumiała. W sytuacji, gdy w ocenie organu żądana informacja publiczna nie może zostać udostępniona, organ obowiązany jest w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej wydać decyzję administracyjną. W sprawie o udostępnienie żądanej informacji publicznej nie jest rolą organu wykazywanie wnioskodawcy, że przedmiot jego żądania jest inny, niż przedstawiony we wniosku. Wobec tego, że żądana informacja publiczna, będąca w posiadaniu organu, nie została udostępniona w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, jak też nie została udostępniona do dnia orzekania przez sąd administracyjny w niniejszej sprawie, a jednocześnie organ nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej (brak jakichkolwiek informacji we wskazanym zakresie ze strony organu, którego bezczynność jest przedmiotem skargi), Sąd zobowiązał Prezesa NFZ do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] maja 2015 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd stwierdził jednocześnie, że z całości korespondencji pomiędzy wnioskodawcą a organem nie wynika, aby Prezesowi NFZ można było przypisać rażące naruszenie prawa. Organ wyjaśniał wnioskodawcy, że zbiera dane o świadczeniodawcach, wskazywał dla jakich celów są one zbierane, i choć ostatecznie wniosku nie rozpatrzył zgodnie z przepisami u.d.i.p., to w ocenie Sądu bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149, art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O kosztach postępowania sądowego w punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.