I OSK 1989/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1794/15 w sprawie ze skargi T. M. na postanowienie Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 7 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1794/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. M. (dalej, także jako: "skarżący") na postanowienie Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Komendant Rejonowy Policji Warszawa II rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2015 r., na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy o Policji, zwolnił skarżącego ze służby w Policji z dniem 5 czerwca 2015 r. W dniu 29 kwietnia 2015 r. skarżący ustanowił pełnomocnika w przedmiotowej sprawie w osobie adwokata M. M. W związku z powyższym, rozkaz personalny z dnia [...] maja 2015 r. został przesłany do ustanowionego pełnomocnika na podany przez niego adres: ul. G. [...] lok. [...],[...] W. Ponieważ przesyłkę zwrócono nadawcy jako niepodjętą w terminie, przy spełnieniu wymogów z art. 44 k.p.a., uznano ją za doręczoną w dniu 4 czerwca 2015 roku (licząc od daty awizowania przesyłki w dniu 21 maja 2015 r.). Decyzja stała się ostateczna z dniem 19 czerwca 2015 r. Skarżący w dniu 31 czerwca 2015 r. ustanowił nowego adwokata swoim pełnomocnikiem w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zwolnienia go ze służby w Policji, z prawem substytucji. W dniu 2 lipca 2015 r. w Komendzie Rejonowej Policji Warszawa II, aplikant adwokacki, działający z substytucji tego nowego adwokata, zapoznał się z materiałami sprawy, wykonując ich fotokopie, z czego sporządzono stosowny protokół. W dniu 6 lipca 2015 r. (data nadania pisma w urzędzie pocztowym) pełnomocnik skarżącego złożył odwołanie od ww. rozkazu personalnego wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. We wniosku wskazał, iż uprzedni adwokat strony nie odebrał przesyłki zawierającej wskazane rozstrzygnięcie, nie poinformował także mocodawcy o zakończeniu postępowania administracyjnego. Strona nie mogła więc wnieść odwołania osobiście. Skarżący niezwłocznie wypowiedział pełnomocnictwo pierwszemu adwokatowi, udzielając w dniu 31 czerwca 2015 r., umocowania do działania w jego imieniu kolejnemu profesjonalnemu pełnomocnikowi. Zdaniem pełnomocnika, pozbawienie skarżącego możliwości wniesienia odwołania od rozkazu personalnego, w sytuacji braku jego winy, byłoby zbyt daleko idące. Dalej pełnomocnik strony wskazał, iż 7-dniowy termin do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania został obliczony od dnia 29 czerwca 2015 r., w którym skarżący powziął informację, iż nie jest już funkcjonariuszem Policji. Komendant Stołeczny Policji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., wydanym na podstawie art. 58 i art. 59 § 2 k.p.a., odmówił przywrócenia terminu do złożenia odwołania. Organ podniósł, iż w art. 58 § 1 - 3 k.p.a. ustanowiono cztery przesłanki przywrócenia terminu, które muszą wystąpić łącznie, a więc wniesienie przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu, dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu czynności, dla której określony był termin, uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku swojej winy oraz dochowanie nieprzywracalnego terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż kryterium braku winy jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie nie jest więc dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Uchybienie terminu może być poczytane jako zawinione przez stronę, jeżeli pragnęła ona wydarzenia albo godziła się na nie, jakkolwiek mogła mu zapobiec. Uchybienie terminu może też być stronie poczytane jako zawinione przez nią jeżeli strona nie chciała dopełnić czynności w terminie albo chciała czynności dopełnić, lecz nie dopełniła z powodu jakiejś przeszkody, którą mogła przezwyciężyć. W konsekwencji więc, brak winy strony w uchybieniu terminu można przyjąć tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Stąd dokonując oceny braku winy organ administracji winien przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Odnosząc powyższe rozważana do realiów niniejszej sprawy, organ stwierdził, iż pełnomocnik strony upatruje braku winy w tym, że ustanowiony w sprawie poprzedni pełnomocnik strony nie odbierał kierowanej do niego korespondencji. Zgodnie z art. 32 k.p.a., strona może działać w sprawie przez ustanowionego pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Nie ma zatem podstaw do tego, by organ kwestionował wybór strony co do sposobu reprezentowania jej interesów w postępowaniu. W określonych przepisami granicach jest to bowiem autonomiczna decyzja strony, która sama, według własnego uznania korzysta z przysługujących jej uprawnień procesowych, by następnie ponosić wynikające z tego konsekwencje. Ustanawiając zatem wybraną przez siebie osobę pełnomocnikiem strona musi liczyć się z tym, że osoba ta reprezentuje ją w postępowaniu i może działać samodzielnie, chyba że co innego wynika z treści pełnomocnictwa. W kwestii natomiast doręczeń oznacza to, że doręczenie decyzji pełnomocnikowi jest równoznaczne z doręczeniem decyzji stronie. Skarżący został powiadomiony przez organ o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie rozwiązania stosunku służbowego, a zatem w sprawie niezwykle istotnej, posiadającej wpływ nie tylko na dalsze życie zawodowe, ale również prywatne strony. Pomimo tego, wymieniony ograniczył swoje działania w tak ważnej sprawie, jedynie do ustanowienia w niej pełnomocnika. Samodzielnie, pomimo posiadania takiej możliwości, nie skorzystał z przysługujących uprawnień i nie podjął żadnych czynności, nie przeglądał akt postępowania, nie składał wniosków, czy choćby oświadczenia, co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Ale przede wszystkim wymieniony nie ułożył również stosunków ze swoim pełnomocnikiem w taki sposób, aby w każdej chwili mieć wiedzę o zaistniałych w sprawie nowych okolicznościach, które posiadają przecież tak doniosłe znaczenie z punktu widzenia dalszej egzystencji strony. Termin do wniesienia odwołania rozpoczął swój bieg od dnia 5 czerwca 2015 r., zaś strona dopiero w dniu 31 czerwca 2015 r. udzieliła pełnomocnictwa w przedmiotowej sprawie kolejnemu adwokatowi, który w dniu 6 lipca 2015 r. wniósł odwołanie. W świetle powyższego organ uznał, że sama okoliczność nieodbierania korespondencji kierowanej do pełnomocnika strony nie stanowi okoliczności mieszczącej się w przesłance braku winy w uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania od wskazanej decyzji, zaś sama strona nie wykazała braku swojej winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Na powyższe postanowienie T. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji, zaskarżonym obecnie wyrokiem, skargę oddalił. Wskazał, że w niniejszej sprawie jedynie spornym, odmiennie ocenianym przez stronę i organ zagadnieniem, jest kwestia uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu przez stronę terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego z dnia [...] maja 2015 r. W ocenie Sądu I instancji, okoliczności wskazane we wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej, tj. brak świadomości o przesyłce, nie dają podstaw do uznania, że uchybienie terminu nastąpiło na skutek zdarzeń wyjątkowych, czy szczególnych, których nie można było uniknąć. Skarżący wskazując na nieprawidłowe działanie, czy wręcz zaniedbanie swego pełnomocnika, próbuje uwolnić się od skutków owego działania. Tymczasem niedochowanie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło na skutek niezachowania przez pełnomocnika skarżącego staranności w prowadzeniu spraw strony. Pełnomocnik skarżącego prowadząc kancelarię powinien tak zorganizować odbiór korespondencji i kontrolę ruchu spraw, by uniknąć, a przynajmniej zminimalizować ryzyko nieodebrania z poczty korespondencji. Tymczasem pełnomocnik skarżącego nie dopełnił należytej staranności w organizacji odbioru korespondencji i w istocie jest to jedyna przyczyna braku po stronie skarżącego świadomości wydania i doręczenia decyzji administracyjnej. Z ugruntowanego orzecznictwa sądowego wynika, iż na równi z zawinieniem strony traktuje się zawinienie osób, którym zleciła ona prowadzenie swoich spraw. Okoliczność, że pełnomocnik skarżącego ustanowiony w postępowaniu administracyjnym nie otwierał kierowanej do niego korespondencji, nie stanowi okoliczności mieszczącej się w przesłance braku winy w uchybieniu terminowi. Wręcz przeciwnie, okoliczność ta świadczy o rażącym niedbalstwie pełnomocnika skarżącego, które wyklucza możliwość wydania rozstrzygnięcia o przywróceniu uchybionego terminu do dokonania czynności procesowej. Niedbałość pełnomocnika obarcza skutkami samą stronę i nie stanowi podstawy do uwolnienia jej od ponoszenia z tego tytułu negatywnych następstw procesowych. Z tych względów w ocenie Sądu, organ zasadnie uznał, iż nie została spełniona przesłanka z art. 58 § 1 k.p.a. przyjmując, że strona nie uprawdopodobniła braku swojej winy w uchybieniu terminu. Sąd nie dostrzegł też naruszenia wskazywanych przez stronę skarżącą przepisów art. 7, art. 8, art. 80 k.p.a. Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił (art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a."): 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 58 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie spełnił wszystkich przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego, a mianowicie nie uprawdopodobnił braku winy w spowodowaniu przekroczenia winy, podczas, gdy z akt sprawy jednoznacznie wynika, że pełnomocnik skarżącego nie odebrał przesyłki z rozkazem personalnym, nie poinformował skarżącego o takiej przesyłce, a zatem skarżący nie miał wiedzy o zakończonym postępowaniu oraz wydaniu rozkazu o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji, a w konsekwencji nie miał obiektywnej oraz realnej możliwości złożenia w terminie odwołania; 2. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do części zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze, tj. naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 8, art. 80 k.p.a.,. co wpłynęło w sposób istotny na wynik sprawy i doprowadziło do dowolnej oceny materiału dowodowego. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego strony, niezbędnymi do celowego dochodzenia praw, według norm prawem przepisanych. Nadto skarżący zrzekł się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący nie miał obiektywnej i realnej możliwości złożenia odwołania w terminie, gdyż nie miał wiedzy co do zakończenia postępowania oraz wydanego rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby. W ocenie strony, Sąd naruszył art. 58 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że okoliczności przedmiotowej sprawy nie stanowią okoliczności mieszczących się w przesłance braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Sąd powinien wziąć pod uwagę okoliczności towarzyszące konkretnej sprawie. W tej sprawie uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego. Ustanowił on, bowiem do działania w swoim imieniu, profesjonalnego pełnomocnika. Pełnomocnik nie odbierając przesyłki, nie informując o niej zainteresowanego, działał na niekorzyść swojego klienta i uniemożliwił mu realną obronę jego słusznych interesów. Działanie profesjonalnego pełnomocnika na niekorzyść strony, której interesy reprezentuje nie powinno rodzić takich negatywnych konsekwencji po jego stronie. Ustanowienie pełnomocnika w sprawie powinno pozwolić stronie na zachowanie mniejszej aktywności, aniżeli w przypadku działania przez stronę osobiście. Dodatkowo wskazano, że Sąd nie uzasadnił dlaczego nie dał wiary podniesionym przez skarżącego zarzutom naruszenia przepisów art. 7, art. 8 i art. 80 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie, nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przed odniesieniem się do jej zarzutu zauważyć należy, że w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, którą ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie ziściły się te warunki odstępstwa od zasady jawności, a rozprawa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym byłaby zbędna. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż za całkowicie niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 80 k.p.a. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. określa warunki, jakie winno spełniać uzasadnienie wyroku. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis ten zobowiązuje Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia tych zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem zarzutów istotnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji pozwala jednoznacznie uznać, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy o jakich mowa w art. 141 § 4, uwzględniając ustalony w sprawie stan faktyczny, ocenę prawną zaskarżonego postanowienia z powołaniem się na właściwe przepisy prawa i wyjaśnienie przesłanek ich zastosowania oraz wyjaśnienie podstawy prawnej orzeczenia, którą stanowił w tym przypadku przepis art. 151 P.p.s.a. Z rozważań Sądu I instancji jasno i logicznie wynikają przyczyny, które legły u podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Nie stanowi natomiast naruszenia prawa w rozumieniu art. 141 § 4 P.p.s.a., zawarcie innej oceny legalności zaskarżonego orzeczenia niż ocena postulowana przez skarżącego kasacyjnie. Dalej, podnieść należy, iż w niniejszej sprawie, spór sprowadza się do rozstrzygnięcia czy okoliczność, że pełnomocnik skarżącego nie odebrał przesyłki zawierającej rozkaz personalny o zwolnieniu skarżącego ze służby oraz nie poinformował skarżącego o tej przesyłce i upłynął termin do wniesienia odwołania od tej decyzji , można utożsamiać z brakiem winy w uchybieniu terminu do złożenia tego środka zaskarżenia w rozumieniu art. 58 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na wniosek zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Powołany przepis art. 58 § 1 k.p.a. nie wymaga udowodnienia braku winy w uchybieniu terminu, a jedynie jego uprawdopodobnienie. Przyjmuje się, że instytucja przywrócenia terminu umożliwia stronie skorzystanie z uprawnień, które utraciła wskutek uchybienia terminowi procesowemu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w postępowaniu dotyczącym przywrócenia terminu, przesłankę braku winy w uchybieniu terminu należy badać w odniesieniu do tego podmiotu, który dopuścił się tego uchybienia, tj. strony, uczestnika postępowania lub pełnomocnika. Jeżeli niezachowanie terminu do dokonania czynności procesowych nastąpiło w wyniku zaniechań strony, to w odniesieniu do niej badamy spełnienie przesłanki braku winy. Natomiast jeśli uchybienie jest wynikiem zaniechań pełnomocnika, to badamy, czy pełnomocnik uprawdopodobnił swój brak winy w uchybieniu terminu. Ale w istocie zaniechanie pełnomocnika obciąża samą stronę. Strona ponosi bowiem odpowiedzialność za dobór osób, którymi posługuje się przy dokonywaniu czynności procesowych. Skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd I instancji powinien był ocenić konkretne okoliczności tej sprawy i dostrzec, że profesjonalny pełnomocnik działał na niekorzyść swojego klienta, a to z kolei nie powinno rzutować na ocenę przesłanki braku winy skarżącego (mocodawcy). Z takim twierdzeniem nie można się zgodzić. Jeżeli bowiem strona sama występuje w postępowaniu administracyjnym, wówczas rzeczywiście oceniamy jej działania lub zaniechania i związaną z tym winę, biorąc pod uwagę zwykły stopień staranności w prowadzeniu własnych spraw. Jednak jeżeli stronę reprezentuje profesjonalny pełnomocnik - tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - wówczas stopień staranności pełnomocnika oceniamy według wyższych, zaostrzonych kryteriów. W odniesieniu do profesjonalnych pełnomocników stron, należy bowiem przyjąć, że osoby te są zobowiązane do szczególnej staranności przy wykonywaniu powierzonego zlecenia, a zatem ocena, czy dochowali reguł starannego działania, winna być dokonywana w oparciu o odpowiednio wysokie kryteria. Podwyższona staranność profesjonalistów w zakresie obsługi prawnej oznacza, iż przyczyną uchybienia terminu nie może być zwykły błąd czy niedopatrzenie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powoływana przez stronę okoliczność nieodebrania przesyłki zawierającej rozkaz personalny o zwolnieniu skarżącego ze służby, nie świadczy o dochowaniu staranności, jakiej wymaga się od podmiotu profesjonalnie świadczącego pomoc prawną. Z kolei przesłanka "należytej staranności" w odniesieniu do skarżącego, winna być - jak już wyżej zauważono - rozpatrywana w odniesieniu do odpowiedzialności strony za dobór osób, które reprezentują ją w stosunku do podmiotów zewnętrznych, w tym organów państwowych i doręczycieli pocztowych, bowiem wybór, jak i ustanawianie pełnomocników jest sprawą danej osoby i odpowiedzialności za podejmowane w tym zakresie decyzje, nie można przenosić na inne osoby fizyczne lub prawne (tak wyrok NSA z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt II FSK 731/10). Nie można uznać, że skoro skarżący we właściwy sposób udzielił pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym, to jest to okoliczność wystarczająca dla przyjęcia, iż dochował należytej staranności wobec czego istnieją przesłanki do zastosowania trybu z art. 58 § 1 k.p.a. Gdyby bowiem przyjąć przedstawianą przez stronę skarżącą koncepcję braku winy w wyborze, wówczas w każdej sytuacji strona mogłaby się uwolnić od skutków błędnych działań czy zawinionych zaniechań profesjonalnego pełnomocnika. Skarżący mając ustanowionego profesjonalnego pełnomocnika godził się na podejmowanie przez niego działań w jego imieniu. Skoro pełnomocnik nie odebrał korespondencji zawierającej rozkaz personalny o zwolnieniu skarżącego ze służby, co spowodowało następnie uchybienie terminu do wniesienia odwołania, to skarżący ponosi skutki tego niewłaściwego i niekorzystnego działania swego pełnomocnika. Błędy pełnomocnika rzutują na sytuację prawną strony przez niego reprezentowanej i nie stanowią okoliczności świadczących o braku winy w uchybieniu terminu. Tym samym, dbałość o własne sprawy prowadzone przez pełnomocnika nie jest zbyt surowym kryterium oceny braku winy z art. 58 § 1 k.p.a. Sąd I instancji jak i organ w zgodzie z obowiązującymi przepisami przyjęli, że brak było podstaw do przywrócenia terminu na zasadzie art. 58 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a, skargę kasacyjną oddalił uznając ją za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.