IV SA/Wa 2198/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Inicjatyw Społecznych "[...]" w S. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego Stowarzyszenia Inicjatyw Społecznych "[...]" w S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Środowiska (dalej również "Minister") postanowieniem z [...] maja 2015 r. nr [...] (dalej również "zaskarżone postanowienie"), wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej "k.p.a." oraz art. 377a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia [...] w S. (dalej również "Stowarzyszenie" lub "strona skarżąca"), utrzymał w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] (dalej również "Marszałek") z [...] marca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie sprawie. K. Sp. z o.o. i K Sp. z o.o. w S. (dalej "uczestnicy postępowania") wnioskiem z 22 września 2014 r. zwrócili się do Marszałka o wydanie pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do produkcji płyt drewnopochodnych oraz instalacji do spalania paliw w przemyśle energetycznym o mocy nominalnej ponad 50MWt, zlokalizowanych na terenie zakładów K. Sp. z o.o. oraz K. Sp. z o.o. przy ul. [...] w S. Stowarzyszenie, pismem z 27 stycznia 2015 r., skierowanym do Marszałka wyraziło chęć uczestniczenia na prawach strony w ww. postępowaniu administracyjnym. Marszałek postanowieniem z [...] lutego 2015 r. odmówił Stowarzyszeniu udziału w postępowaniu na prawach strony. W ocenie Marszałka w sprawie nie zaszły żadne przesłanki określone w art. 218 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, oraz w sprawie nie miał zastosowania art. 185 ust 2a powołanej ustawy. Marszałek podkreślił, że postępowanie dotyczy użytkowanych od wielu lat instalacji, których emisja jest uregulowana w pozwoleniach "sektorowych" (m.in. na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza i na wytwarzanie odpadów) i w instalacjach nie dokonano żadnych istotnych zmian. Na skutek zażalenia Stowarzyszenia, Minister Środowiska postanowieniem z [...] marca 2015 r. uchylił postanowienie Marszałka z [...] lutego 2015 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Ministra, sprawa możliwości udziału organizacji ekologicznej nie została wyjaśniona pod kątem art. 185 ust. 2a ustawy Prawo ochrony środowiska w zestawieniu z art. 76 tej ustawy. Organ podkreślił, że jednym z wymagań środowiska, które muszą być spełnione w przypadku nowo zabudowanej lub przebudowanej instalacji, aby mogła być oddana do użytkowania, jest uzyskanie wymaganych decyzji określających zakres i warunki korzystania ze środowiska. Do takich decyzji należą pozwolenia na wprowadzanie substancji lub energii do środowiska. Minister uznał więc, że nawet gdy instalacja była faktycznie eksploatowana, ale bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego, to przy wydaniu takiego pozwolenia należy potraktować ją jako instalację nowo zabudowaną lub zmienioną. Marszałek Województwa [...], [...] marca 2015 r. udzielił uczestnikom postępowania pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do produkcji płyt drewnopochodnych oraz instalacji do spalania paliw, zlokalizowanych na terenie zakładów przy ul. [...] w S. Postanowieniem z [...] marca 2015 r. Marszałek odmówił Stowarzyszeniu udziału na prawach strony w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] marca 2015 r. w sprawie udzielenia pozwolenia zintegrowanego. Marszałek stanął na stanowisku, że udzielone uczestnikom postępowania pozwolenie zintegrowane obejmuje wyłącznie instalacje, na które wcześniej wydano stosowne pozwolenia sektorowe oraz decyzje na użytkowanie (w tym również generator gorącego powietrza o mocy nominalnej 45 MW). W ocenie Marszałka traktowanie eksploatowanych instalacji jako instalacji nowo zbudowanych lub zmienionych jest sprzeczne z literalnym brzmieniem przepisów Prawa ochrony środowiska, jak również z brzmieniem przepisów Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE w sprawie emisji przemysłowych (Dyrektywy IEP) oraz Konwencji o dostępie do Informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz o dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej 25 czerwca 1998 r. w Aarhus. Dalej organ podniósł, że okoliczność uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie (wyrok z 5 lipca 2013 r. sygn. akt. IV SA/Wa 771/13), że instalacja eksploatowana przez uczestników postępowania wymaga pozwolenia zintegrowanego nie ma znaczenia. Prowadzone przez Marszałka postępowanie dotyczyło wydania pozwolenia zintegrowanego i było zupełnie nowym postępowaniem. Natomiast postępowanie, którego dotyczy ww. wyrok, zostało umorzone i nie zostały poczynione inne ustalenia, na podstawie których można by stwierdzić, aby jakiekolwiek pozwolenie środowiskowe wydane dla uczestników postępownia obarczone było wadą prawną. Organ podkreślił, że złożony wniosek o wydanie pozwolenia zintegrowanego, wynikał z powstałego z mocy prawa obowiązku jego uzyskania, a nie z powodu modyfikacji lub rozbudowy instalacji uczestników postępowania. Minister Środowiska postanowieniem z [...] maja 2015 r. - po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia na postanowienie z [...] marca 2015 r. utrzymał postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia Minister wyjaśnił, że instalacje do spalania paliw o nominalnej mocy nie mniejszej niż 50 MW oraz instalacje do produkcji płyt drewnopochodnych wymagają pozwolenia zintegrowanego. Podkreślił, że instalacje do spalania także w poprzednim stanie prawnym podlegały obowiązkowi uzyskania pozwolenia tego rodzaju, nawet wówczas, gdy były częścią większej instalacji. Minister podzielił pogląd przedstawiony w zażaleniu, że Marszałek doprowadził do proceduralnego skomplikowania sprawy przez wydanie decyzji merytorycznej przed ostatecznym rozstrzygnięciem kwestii dopuszczenia skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Jednak, z uwagi na okoliczność, że decyzja Marszałka Województwa [...] z [...] marca 2015 r. w sprawie pozwolenia zintegrowanego nie była ostateczna w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, to Marszałek miał prawo rozstrzygnąć sprawę dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w tym postępowaniu. Dalej organ odwoławczy wywiódł, że po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 771/13 dotyczącego instalacji spalania paliw eksploatowanych przez uczestników postępowania, Minister Środowiska decyzją z [...] lutego 2014 r. uznał, że pozwolenie na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza w części dotyczącej instalacji spalania paliw jest wadliwe, z tym że nie jest to wadliwość kwalifikowana powodująca nieważność decyzji. Z kolei wydanie przez Marszałka nowych pozwoleń "sektorowych": w 2013 r. i w 2014 r. było sprzeczne z treścią powyższego wyroku. Minister dodał, że wobec braku wymaganego pozwolenia dla instalacji nowo zbudowanej lub zmienionej to instalacja nie powinna być oddana do użytkowania. W ocenie Ministra powyższe okoliczności, w tym fakt, iż pozwolenia "sektorowe", wydane na etapie oddawania generatora gorącego powietrza do użytkowania, nie były wymaganymi pozwoleniami, nie mają znaczenia dla przesądzenia kwestii udziału społeczeństwa, a w jego ramach udziału organizacji ekologicznych w postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji użytkowanych przez uczestników postępowania. Minister zaakcentował, że postępowanie w sprawie przedmiotowego pozwolenia zintegrowanego nie zalicza się do żadnego z przypadków, w którym dopuszczalny jest udział społeczeństwa, w tym również organizacji ekologicznych. Instalacje eksploatowane w dwóch zakładach w S. przez uczestników postępowania nie są nowo zbudowanymi (funkcjonują od wielu lat i były zmieniane). W postępowaniu nie były rozstrzygane odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych, jak również pozwolenie zintegrowane nie było wydawane ze względu na istotną zmianę w instalacji. Skargę na postanowienie z [...] maja 2015 r. Ministra Środowiska wywiodło Stowarzyszenie [...] w S. Zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 123 § 1 k.p.a. polegające na zaakceptowaniu wydania postanowienia o odmowie dopuszczenia skarżącego do udziału na prawach strony, w sytuacji gdy postępowanie przed Marszałkiem uległo już zakończeniu, 2) art. 76 ust. 2 pkt. 3 w zw. z art. 218 pkt. 1 w zw. z w zw. z art. 185 ust. 2a ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 44 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez odmowę dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia zintegrowanego dla K. Sp. z o.o. oraz K. Sp. z o.o. w sytuacji, gdy pozwolenie dotyczy instalacji nowych w rozumieniu powyższych przepisów, w związku za czym Stowarzyszenie było uprawnione do działania w sprawie na prawach strony. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że niedopuszczalne jest wydawanie postanowień w sytuacji gdy postanowienie przed właściwym organem uległo zakończeniu (wyjątkiem są postanowienia o sprostowaniu lub uzupełnieniu – art. 111 i 113 k.p.a.). Strona skarżąca nie zgadza się z argumentacją Ministra Środowiska, że Marszałek Województwa [...] mógł rozstrzygnąć o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do postępowania, gdyż wydana decyzja nie była jeszcze decyzją ostateczną. W przekonaniu skarżącego brak ostateczności rozstrzygnięcia jest w tym wypadku bez znaczenia. Organ, przed którym toczy się postępowanie nie ma bowiem uprawnienia do rozstrzygania w kwestiach wpadkowych w sytuacji wcześniejszego merytorycznego zakończenia sprawy. Akceptowanie takiej praktyki przez Ministra Środowiska jest sprzeczne z powołanym przepisem i tworzy pozór praworządności. Ponadto strona skarżąca podniosła, że instalacja uczestników postępowania od co najmniej kilkunastu lat była objęta obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Stan który istniał przez ten czas był stanem bezprawnym i wynikał zarówno z zaniechania wnioskodawców, jak i organów administracji. Postępowanie o wydanie pozwolenia zintegrowanego było więc pierwszym postępowanie w tym przedmiocie, stąd instalacje, których dotyczyło, należało traktować jako nowe. Bez znaczenia dla prawnej oceny sytuacji jest fakt, że instalacje objęte były pozwoleniami sektorowymi. Niewątpliwie były to pozwolenia niewłaściwe, a same instalacje nie powinny funkcjonować. W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Minister Środowiska w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Uczestnicy postępowania w piśmie z 22 października 2015 r. wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) dalej "p.p.s.a.", uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej ma stwierdzić, że doszło nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o powyższe kryteria, Sąd uznał, że podlega ono uchyleniu, ponieważ narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jego z obiegu prawnego. Sąd uznał za zasadny zarzut skargi naruszenia art. 123 § 1 k.p.a. polegającego na wydaniu postanowienia o odmowie dopuszczenia skarżącego do udziału na prawach strony, w sytuacji gdy postępowanie przed Marszałkiem Województwa [...] uległo już zakończeniu. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że zawiadomieniem z dnia 21 listopada 2014 r. zostało wszczęte przed Marszałkiem Województwa [...] postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego na wniosek K Sp. z o.o. oraz K. Sp. z o.o. Pismem z dnia 27 stycznia 2015 r. Stowarzyszenie [...] poinformowało Marszałka Województwa [...], iż wstępuje na prawach strony do postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia zintegrowanego na rzecz K. Sp. z o.o. oraz K. Sp. z o.o. Marszałek Województwa [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. odmówił dopuszczenia do udziału na prawach strony w toczącym się postępowaniu w sprawie udzielenia K. Sp. z o.o. oraz K. Sp. z o.o. pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji: - do produkcji płyt drewnopochodnych (MDF i HDF), - do produkcji płyt drewnopochodnych (płyty wiórowej), - w przemyśle energetycznym do spalania paliw o mocy nominalnej ponad 50 MWt. Na skutek zażalenia Stowarzyszenia [...] z dnia 16 lutego 2015 r. od ww. postanowienia, Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. uchylił postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Jednakże przed wydaniem przez Ministra Środowiska postanowienia z dnia [...] marca 2015 r., Marszałek Województwa [...], [...] marca 2015 r. wydał merytoryczną decyzję w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego. Decyzja ta została doręczona pełnomocnikowi K. Sp. z o.o. oraz K. Sp. z o.o. w dniu 6 marca 2015 r. Jednocześnie rozpoczął się bieg terminu na złożenie odwołania od tej decyzji. Odwołanie od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2015 r. wniosło Stowarzyszenie [...] pismem z dnia 20 marca 2015 r. Zgodnie z art. 123 § 1 k.p.a. w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Przepis ten oznacza, że organ administracji publicznej wydaje postanowienia w toku postępowania administracyjnego w czasie od daty wszczęcia postępowania do dnia jego zakończenia wydaniem decyzji. W postępowaniu zwykłym postanowienia wydawane są przez organy pierwszej instancji i organy odwoławcze. Również w toku postępowań administracyjnych prowadzonych w ramach postępowań nadzwyczajnych organy wydają postanowienia. W innych zaś przypadkach i postępowaniach, postanowienia są wydawane tylko wówczas, gdy tak stanowi wyraźny przepis kodeksu lub przepis szczególny (np. art. 108 § 2 k.p.a., art. 219 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie Marszałek Województwa [...] prowadził postępowanie w trybie zwykłym, jako organ pierwszej instancji. Postępowanie to zostało wszczęte wnioskiem K. Sp. z o.o. oraz K. Sp. z o.o. z dnia 26 września 2014 r. (data wpłynięcia pisma do organu) o czym poinformował organ zawiadomieniem z dnia 21 listopada 2014 r. Postępowanie to zakończyło się wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2015 r. Zatem tylko w tym przedziale czasowym Marszałek Województwa [...], jako organ pierwszej instancji, mógł wydawać w toku postępowania administracyjnego postanowienia, w tym postanowienie o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia [...] do udziału w prowadzonym postępowaniu. Wydanie postanowienia przez Marszałka Województwa [...] w dniu [...] marca 2015 r. nastąpiło już po zakończeniu postępowania przed organem pierwszej instancji. Minister Środowiska w zaskarżonym postanowieniu wskazał, że skoro decyzja Marszałka Województwa [...] z [...] marca 2015 r. w sprawie pozwolenia zintegrowanego nie była ostateczna w dacie wydania zaskarżonego postanowienia z dnia [...] marca 2015 r., to Marszałek miał prawo rozstrzygnąć sprawę dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w tym postępowaniu. Stwierdzenie to, nie do końca odpowiada prawdzie. Zgodzić się należy, że decyzja Marszałka Województwa [...] z [...] marca 2015 r., w dniu [...] marca 2015 r. nie była ostateczna, bo wpłynęło od niej odwołanie Stowarzyszenia [...]. Jednakże Minister Środowiska nie wziął pod uwagę faktu, że po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji kończy się postępowanie administracyjne przed tym organem. Złożenie środka odwoławczego od decyzji nieostatecznej uruchamia administracyjny tok instancji, tzn. powoduje, że wszczęte zostaje postępowanie odwoławcze. Na etapie postępowania odwoławczego organ pierwszej instancji nie jest uprawniony do wydawania postanowień procesowych. Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 123 § 1 k.p.a. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.