VII SAB/Wa 81/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Protokolant starszy referent Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2015 r. sprawy ze skargi (...) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) oddala skargę I. Stan sprawy 1. W dniu (...) stycznia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga (...), reprezentowanego przez ojca – (...), na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...)- dalej "PINB", w sprawie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia (...) października 2014 r. o dopuszczenie do udziału w sprawie dotyczącej nakazu usunięcia nieprawidłowości związanych z wentylacją w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, przy ul. (...), obecnie ul. (...). Skarżący wniósł o zobowiązanie PINB do rozpoznania ww. wniosku w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy, o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie organowi na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej "ppsa", grzywny w wysokości ustalonej w parciu o art. 156 § 6 ppsa. W uzasadnieniu skargi wskazano, że na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2074/13 organy nadzoru budowlanego ponownie będą zajmowały się sprawą dotyczącą nieprawidłowości związanych z wentylacją ww. obiektu. Wobec powyższego skarżący pismem z dnia (...) października 2014 r. wystąpił do PINB z wnioskiem o dopuszczenie go do udziału w sprawie w charakterze strony z uwagi na fakt, iż stanowisko skarżącego dotyczące lokalu mieszkalnego, którego jest właścicielem, jest sprzeczne z interesami wspólnoty mieszkaniowej. W odpowiedzi, organ powiatowy pismem z dnia (...) października 2014 r. poinformował skarżącego, iż (...) nie przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym nakazu usunięcia nieprawidłowości związanych z wentylacją w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, przy ul. (...). Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wspólnoty, to zarząd jest organem właściwym do reprezentacji, a członkowie wspólnoty o podjętych działaniach i rozstrzygnięciach wiedzę mogą uzyskać właśnie od zarządu. Pismem z dnia (...) listopada 2014 r. skarżący wystąpił do (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) - dalej "(...)WINB", z zażaleniem na bezczynność organu stopnia powiatowego, i wskazał, że organ wojewódzki postanowieniem z dnia (...) grudnia 2014 r. znak: (...) uznał zażalenia skarżącego za nieuzasadnione i odmówił PINB dodatkowego terminu na załatwienie sprawy, potwierdzając tym samym stanowisko organu powiatowego. Skarżący nie zgadzając się ze stanowiskiem organu wskazał, że interes prawny w byciu stroną prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego [postępowania] wynika bezpośrednio z ustawy o własności lokali, gdyż art. 22 ust. 1 nie wyklucza, iż członkowie wspólnoty mieszkaniowej mogą występować na zewnątrz wspólnoty broniąc swoich praw i interesów, co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 9 listopada 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 505/10, LEX nr 758528, twierdząc, że: "w orzecznictwie przyjmuje się, iż uregulowanie art. 22 ust. 1 ustawy o własności lokali nie wyklucza działania członków wspólnot na zewnątrz w obronie własnych praw mieszkaniowych. W tym miejscu zauważyć należy, że jeżeli członek wspólnoty wykaże swój indywidualny interes prawny, to istnieje podstawa, aby mógł wystąpić, jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może wystąpić także wspólnota", jak również potwierdza to orzecznictwo sądów administracyjnych. W ocenie skarżącego, organ I instancji pozostaje w bezczynności, gdyż pismem z dnia (...) października 2014 r. skarżący wystąpił o uwzględnienie go jako strony postępowania, a organ jedynie pismem z dnia (...) października 2014 r. poinformował skarżącego, że (...) nie może być uznany za stronę postępowania. Skarżący podniósł, że takie postępowania organu jest sprzeczne z art. 61a § 1 kpa zgodnie z którym organ powinien odmówić wszczęcia postępowania, jeżeli wniosek nie pochodzi od strony, a skoro tego nie zrobił to pozostaje w bezczynności. Dlatego też, zdaniem skarżącego, przysługuje mu prawo złożenia zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania, ponieważ do chwili obecnej nie został poinformowany o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie. W piśmie z dnia (...) stycznia 2015 r. skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uwzględnienie skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania oraz o zobowiązanie organu I instancji do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia (...) października 2014 r. o dopuszczenie go do udziału w sprawie w terminie 14 dni od daty zwrotu akt sprawy oraz wymierzenie organowi grzywny. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu przedmiotowego pisma jest zasadniczo tożsama z treścią skargi z dnia (...) stycznia 2015 r. W piśmie z dnia (...) czerwca 2015 r. skarżący sprecyzował skargę jako skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB. 2. PINB podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę z dnia (...) lutego 2015 r., w której wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że skarga została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia, bowiem skarżący skorzystał z przysługującego mu prawa wynikającego z art. 37 kpa i w dniu 14 listopada 2014 r. wniósł zażalenie na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie przez PINB postępowania w zakresie dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu w charakterze strony. (...)WINB postanowieniem z dnia (...) grudnia 2014 r. nr (...) uznał zażalenie za bezzasadne i odmówił wyznaczenia organowi powiatowemu dodatkowego terminu na załatwienie przedmiotowej sprawy. Organ poinformował, że w dniu (...) października 2014 r. do Inspektoratu wpłynął wniosek (...) o uznanie go za stronę postępowania prowadzonego w sprawie stanu technicznego kominów wentylacyjnych znajdujących się na pierwszym piętrze zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. (...). Wskazane jednak przez skarżącego okoliczności oraz analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazały, że (...) posiada w przedmiotowej sprawie jedynie interes faktyczny, który nie może stanowić podstawy do przyznania mu przymiotu strony. Wobec powyższego, pismem z dnia (...) października 2014 r. poinformowano skarżącego, że nie dysponuje on legitymacją procesową strony w przedmiotowym postępowaniu. Jednocześnie poinformowano skarżącego, że wszelkich wyjaśnień w zakresie przedmiotowej sprawy winien mu udzielić właściciel bądź zarządca budynku przy ul. (...). W ocenie organu skarga nie jest zasadna, bowiem Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje wydania odrębnego aktu prawnego wskazującego czy ktoś jest stroną postępowania, czy też nie. Katalog stron postępowania określa organ kierując się przepisem art. 28 kpa. Zważywszy zatem na brak regulacji prawnej w tym zakresie, odpowiedź na wniosek skarżącego z dnia (...) października 2014 r. została udzielona pismem opatrzonym datą (...) października 2014 r. Organ wyjaśnił, że kwestia uznania (...) za stronę postępowania była rozpoznawana już we wcześniejszej fazie postępowania. Pismem z dnia (...) września 2012 r. wyjaśniono skarżącemu, że nie przysługuje mu przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. (...)WINB postanowieniem Nr (...) z dnia (...) grudnia 2012 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania (...) od stanowiska organu powiatowego wyrażonego w w/w piśmie z dnia (...) września 2012 r., natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia (...) września 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 491/13 oddalił skargę (...) na w/w postanowienie organu wojewódzkiego Nr (...). Niezależnie od powyższego organ poinformował, że w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2074/13, przekazanym do PINB (...) w dniu (...) października 2014 r. w tut. Inspektoracie ponownie prowadzone jest postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego kominów wentylacyjnych znajdujących się na pierwszym piętrze zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. (...). Legitymacje procesowe stron w tym postępowaniu posiadają Wspólnota Mieszkaniowa (...) oraz zarządca nieruchomości - (...) Przedmiotowe postępowanie nie zostało jeszcze zakończone merytoryczną decyzją, bowiem dla prawidłowego wyjaśnienia sprawy, w świetle zaleceń organu sądowego, niezbędnym jest przeprowadzenie kontroli w zakresie ustalenia zgodności kominów wentylacyjnych znajdujących się na tarasach przynależnych do lokali mieszkalnych nr (...), z zatwierdzonym projektem budowlanym. Czynności kontrolne wyznaczone na dzień (...) stycznia 2015 r. nie odbyły się ze względu na nieudostępnienie przedmiotu oględzin. W związku z powyższym zasadnym było wyznaczenie kolejnego terminu kontroli tj. na dzień (...) lutego 2015 r. II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. 3. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej ppsa), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sądy administracyjne zostały powołane do rozpoznawania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a powołanego paragrafu. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy i podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 ppsa. Zauważyć należy, że pośród szeregu zasad ogólnych postępowania administracyjnego szczególne znaczenie z punktu widzenia jego sprawności odgrywa wyrażona w art. 12 kpa zasada szybkości i prostoty postępowania. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Stosownie do treści art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie podkreśla się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, cbois.nsa.gov.pl), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zauważyć należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym także wskazano, iż długi czas trwania postępowania nie może być utożsamiany z przewlekłością postępowania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. II GPP 4/10, Lex nr 742774). Nie każda zwłoka może być przyczyną stwierdzenia przewlekłości, lecz jedynie zwłoka nieuzasadniona. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Przewlekłość postępowania odmiennie od bezczynności organu w sprawie jest zatem pojęciem względnym, albowiem przewlekłość postępowania zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna (rażąca) i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy. Mając na uwadze powyższe rozważania oraz stan faktyczny niniejszej sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że wbrew zarzutowi skargi, PINB nie pozostaje w przewlekłości. Z akt sprawy wynika, że w skarżący w dniu (...) października 2014 r. złożył do PINB wniosek o dopuszczenie go do udziału w sprawie dotyczącej usunięcia nieprawidłowości związanych z wentylacją w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, przy ul. (...). Organ pismem z dnia (...) października 2014 r. poinformował go, iż (...) nie przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym nakazu usunięcia nieprawidłowości związanych z wentylacją w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, przy ul. (...). Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wspólnoty to zarząd jest organem właściwym do reprezentacji, a członkowie wspólnoty o podjętych działaniach i rozstrzygnięciach wiedzę mogą uzyskać właśnie od zarządu. Pismem z dnia (...) listopada 2014 r. skarżący wystąpił do (...)WINB z zażaleniem na bezczynność organu stopnia powiatowego. Organ wojewódzki postanowieniem z dnia (...) grudnia 2014 r. uznał zażalenia skarżącego za nieuzasadnione. W ocenie Sądu, mając na uwadze powyższe ustalenia, nie sposób uznać, że mamy do czynienia z przewlekłym prowadzeniem postępowania przez PINB w sprawie wniosku skarżącego z dnia (...) października 2015 r. Organ w sposób prawidłowy nadał bieg ww. wnioskowi, i pismem z dnia (...) października 2015 r. udzielił wyczerpującej odpowiedzi. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje wydania odrębnego aktu prawnego wskazującego, czy ktoś jest stroną postępowania, czy też nie. Katalog stron postępowania określa organ kierując się przepisem art. 28 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2011 r. II OSK 953/10, Lex nr 1083714). Biorąc powyższe pod uwagę, nie można uznać, aby organ mógł wydać jakikolwiek inny akt, aniżeli pismo informujące, co też uczynił w dniu (...) października 2014 r. Ponadto (...)WINB, postanowieniem z dnia (...) grudnia 2014 r. uznał zażalenie skarżącego na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przedmiotowego postępowania przez PINB za bezzasadne i odmówił wyznaczenia PINB dodatkowego terminu na załatwienie sprawy. Tym samym uznać należało, że brak jest przesłanek do stwierdzenie, iż organ stopnia powiatowego prowadził postępowanie w sprawie wniosku skarżącego z dnia (...) października 2014 r. w sposób przewlekły. Odnosząc się wobec powyższego do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. 4. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.