II OSK 1469/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 657/15 w sprawie ze skargi K. O. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 657/15 oddalił skargę K. O. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] r. nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek K. O. z dnia [...] r. w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1560/13, którym to wyrokiem organy były związane, jak również Wojewódzki Sąd Administracyjny w tej sprawie. Ww. wyrokiem Sąd uchylił zaskarżoną przez K. O., J. O. i B. O.-S. decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podniósł, że organy obydwu instancji nie zebrały w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego, a przez to nie rozpoznały sprawy w sposób zmierzający do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ustalając stan faktyczny, organy całkowicie pominęły różnice między konstrukcją pierwotną werandy i jej konstrukcją po zakończeniu robót budowlanych. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien ustalić, jaki był stan obiektu budowlanego sprzed zgłoszenia, jaki jest jego stan obecnie i dokona oceny, czy zakres wykonanych robót odpowiada treści zgłoszenia. Sąd I instancji w sprawie VII SA/Wa 657/15 wskazał, że w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że przedmiotowy remont werandy został wykonany poprawnie i zgodnie z wiedzą budowlaną. Istotnie podczas remontu werandy dokonano odstępstw od dokonanego zgłoszenia, tj. wykonano spadek dachu z dwuspadowego na jednospadowy, według dokumentacji archiwalnej weranda posiadała wymiary 4,85 m x 2,05 m. Aktualnie (po remoncie) - 5,28 m x 2,05 m. Tym samym przekroczono zakres robót budowlanych, lecz po przeprowadzeniu postępowania w tej części, nie stwierdzono naruszenia prawa, w tym przepisów techniczno- budowlanych. Wszelkie prace zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, a zatem brak było podstaw do nakładania jakichkolwiek obowiązków. Sąd I instancji stwierdził, że na gruncie prawa budowlanego postępowanie co do zasady staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie znajdują podstaw do wydania nakazów lub zakazów. Aby organy mogły zasadnie wydać rozstrzygnięcie umarzające prowadzone dotychczas postępowanie administracyjne, obowiązane są kierować się zasadami procedury administracyjnej, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej zgodnie z którą organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do art. 105 § 1 kpa sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu tego przepisu, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego. Tak więc sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 kpa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawie niedopuszczalne. Oznacza to, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że słusznie Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że skoro organ powiatowy nie stwierdził konieczności nałożenia na inwestora określonych obowiązków, zmierzających do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, to brak było podstaw do stosowania trybu z art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a wobec bezprzedmiotowości postępowania, zasadnym było jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270). K. O. wniosła skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I.Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 1 § 1 i 2 PrSądAdm w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 pkt a) p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1 80 KPA oraz art. 107 § 3 k.p.a polegające na oddaleniu skargi zamiast uchyleniu decyzji obu instancji podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, że decyzje organów zostały wydane z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i zasad postępowania dowodowego, polegających na: a) zaniechaniu całościowego wyjaśnienia sprawy, naruszając tym samym słuszny interes Skarżącej, bez rozpatrzenia całości materiału sprawy (m.in. dokumentacji zdjęciowej, wydruków ze stron internetowych dotyczących oferty sprzedaży mieszkań wraz z werandą, zmiany rodzaju obiektu budowlanego) i przez to rozstrzygnięcie sprawy na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego podczas gdy z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że na skutek prac powstał inny obiekt budowlany (inna konstrukcja, gabaryty i przeznaczenie), zakres robót przekroczył zakres zgłoszenia (miał być remont werandy a nie przebudowa na pomieszczenie nadające się do zamieszkania) a przede wszystkim, już z samego zgłoszenia wynika, że roboty te (m.in. "zabudowa przeszklonych ścian") powinny podlegać pod pozwolenie budowlane gdyż nie polegały one na remoncie obiektu; b) zaniechaniu rozpatrzenia okoliczności niedopuszczenia Skarżącej do oględzin jako okoliczności dającej podstawę do wznowienia postępowania; 2) art. 1 § 1 i 2 PrSądAdm w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 pkt a) p.p.s.a. w zw. z art. 79 § 2 i 81 KPA polegające na oddaleniu skargi zamiast uchyleniu decyzji I i II instancji gdy z materiału zgromadzonego w sprawie wynikało, że Skarżąca nie została dopuszczona do oględzin przedmiotowego obiektu (byłej werandy) i wobec tego ustalone na podstawie tak przeprowadzonej czynności okoliczności faktyczne nie powinny być uznane za udowodnione, w tym okoliczność, że nie stwierdzono przyłączenia werandy do lokalu i że roboty zostały wykonane zgodnie ze zgłoszeniem. 3) art. 1 § 1 i 2 PrSądAdm w zw. z art. 145 § 1 ust.1 pkt a) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 KPA w zw. z art. 50 i 51 prawa budowlanego polegające na oddaleniu skargi zamiast uchyleniu decyzji I i II instancji w całości podczas gdy ze zgromadzonego materiału wynikało, że wykonane prace istotnie odbiegały od od zakresu prac ze zgłoszenia (zmiana parametrów użytkowych i technicznych) werandy (przebudowa) i w związku z powyższym zakres robót znacząco odbiegał od zgłoszenia, lecz co najważniejsze, roboty te powinny być objęte pozwoleniem na budowę, przez to organ powinien był wszcząć postępowanie w trybie art. 50 i 51 prawa budowlanego. 4) art. 1 § 1 i 2 PrSądAdm w zw. z art. 145 § 1 ust.1 pkt b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 KPA w związku, z przeprowadzeniem przez organ I inst. oględzin bez udziału skarżącej pomimo jej wyraźnego żądania, Skarżąca nie została dopuszczona na teren obiektu. Skarżąca nie miała możliwości zweryfikowania pomiarów dokonanych przez inspektora i sprawdzenia innych istotnych okoliczności będącej przedmiotem czynności (m.in. zweryfikowania, czy pomieszczenie jest trwale złączone z budynkiem). 5) art. 1 § 1 i 2 PrSądAdm w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a stanowiące nienależyte wykonanie obowiązku kontroli przez a) zaniechanie należytego zbadania i wyjaśnienia Skarżącej dlaczego podnoszone przez nią zarzuty są bezzasadne i dlaczego zastosowane w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Zawarta na końcu strony 8 i początku str. 9 uzasadnienia ogólna konkluzja ("postępowanie zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony materiał dowodowy oceniony został właściwie, mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zastosowane) nie wynika z wcześniejszych rozważań. W uzasadnieniu brak jest szczegółowego odniesienia do podnoszonych przez Skarżącą zarzutów naruszenia art. 7, 10, 77, 79. 80, 81 KPA szczegółów uzasadnionych chociażby w piśmie z 3 listopada 2015 r. a także odniesienia do zakresu robót objętych zgłoszeniem i tym samym oceny sprawy w świetle art. 50 i 51 prawa budowlanego, b) przez zaniechanie odniesienia się do zakresu przeprowadzonych zmian, opisanych w decyzjach oraz uwidocznionych w zgromadzonym materiale dowodowym (zdjęcia) w tym faktycznej zmiany werandy w inne pomieszczenie o innym przeznaczeniu, c) przez zaniechanie odniesienia się do kwestii ustalenia czy w rezultacie prac wykonanych przez inwestora można mówić o wyremontowanej werandzie czy o innym pomieszczeniu o zupełnie innych charakterze. 6) art. 1 § 1 i 2 PrSądAdm w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a przez zaniechanie rozpatrzenia na wniosek Strony dowodów dołączonych do pisma z dnia [...] r. (zdjęcia i wydruki ogłoszeń) skutkiem czego Sąd nie orzekł o istocie sprawy (zakres robót przekraczał zakres zgłoszenia oraz nie stanowił remontu obiektu ani przebudowy obiektu, na które wymagane jest zgłoszenie) i oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. podczas gdy rozpatrzenie materiałów zgromadzonych w sprawie powinno skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem decyzji I i II instancji. II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie: 7) Art. 50-51 w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 ustawy prawo budowlane przez jego niezastosowanie do oceny rozstrzygnięcia organu I i II stopnia w sytuacji gdy zakres robót zgłoszonych i faktycznie wykonanych na obiekcie nie mógł być objęty zgłoszeniem jako remont ani przebudowa, zgodnie z art. 29 ust. 2 w/w ustawy. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, że doszło do przebudowy obiektu nie wymienionego w art. 29 ust. 1 ustawy prawo budowlane. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniosła o odstąpienie od zasądzenia od skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuty skargi kasacyjnej i ich pozorne uzasadnienie, bowiem powielające argumentację z podstaw kasacyjnych, nie są zasadne. W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 79 § 2 i art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi, że została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to naruszenie normy prawnej materialnego prawa administracyjnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wyprowadzono podstawy materialnoprawnej, które naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Podnoszony zarzut naruszenia art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane przez kwestionowanie nie zastosowania tej regulacji w związku z charakterem wykonanych robót budowlanych nie powiązano z zarzutem naruszenia art. 30 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Artykuł 30 ust. 1 w związku z ust. 5 ustawy – Prawo budowlane reguluje szczególny tryb nabycia uprawnienia przez inwestora. Czynność inwestora podlega kontroli organu architektoniczno-budowlanego, który ma ustawową kompetencję do przeprowadzenia kontroli i do zgłoszenia sprzeciwu w ustawowo określonym terminie. Organy nadzoru budowlanego mają kompetencję do podjęcia środków prawnych w razie naruszenia art. 30 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane (art. 50 ust 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane). W skardze kasacyjnej zarzucając naruszenie art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane nie określono podstaw kasacyjnych przez skonkretyzowanie. Artykuł 50 i art. 51 w regulacji obejmuje szereg jednostek redakcyjnych, które dotyczą różnej materii. Naczelny Sąd Administracyjny związany podstawami skargi kasacyjnej nie może wyprowadzić podstaw kasacyjnych, które nie zostały skonkretyzowane w zarzutach skargi kasacyjnej. Wyprowadzony zatem w ten sposób zarzut naruszenia art. 50 i art. 51 jest zarzutem, który jako postawiony bez określenia, który przepis zawarty w tych artykułach został naruszony powoduje, że nie może wyznaczać zakresu rozpoznania sprawy w postępowaniu kasacyjnym. Powiązanie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 79 § 2 i art. 81 K.p.a. bez postawienia zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie powoduje, że jest on niezasadny. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i w związku z art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane. Według art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania z jakiejkolwiek przyczyny obejmuje zarówno przyczyny podmiotowe jak i przyczyny przedmiotowe. Do przyczyn przedmiotowych należy zaliczyć ustalenie w wyniku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w sprawie, w której postępowanie zostało wszczęte, że stan faktyczny nie odpowiada hipotetycznemu stanowi faktycznemu zapisanemu w normie materialnego prawa administracyjnego będącego podstawą rozpoznawanej sprawy. W razie gdy stan faktyczny nie odpowiada hipotetycznemu stanowi zapisanemu w normie materialnego prawa administracyjnego wyłączona jest dopuszczalność wyprowadzenia nakazów obciążających jednostkę. Stanowisko to przypadek bezprzedmiotowości przedmiotowej postępowania uzasadniających umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Domagając się wydania nakazów na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane nie wyprowadzono z której to jednostki redakcyjnej tych przepisów wyprowadza się podstawy do wydania nakazów. Takie określenie podstaw kasacyjnych czyni, że stają się tak określone ogólnikowo niezasadnymi. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 50 – 51 w związku z art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Zarzuty te również zostały sformułowane ogólnikowo. Artykuł 29 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane zawiera 17 punktów (część uchylona), tak też art. 29 ust. 1 zawiera 29 punktów. W jakim zakresie zarzuca się naruszenie art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy – Prawo budowlane nie określono w skardze kasacyjnej poza stwierdzeniem, że doszło do przebudowy obiektu nie wymienionego w art. 29 ust. 1. Nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego zawartych w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Postawiony zarzut naruszenia art. 106 § 3 tej ustawy nie jest usprawiedliwiony. W postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest prowadzone postępowanie dowodowe. Sąd ocenia prawidłowość ustaleń stanu faktycznego na podstawie akt sprawy. Dopuszczalny jest dowód uzupełniający z dokumentów, ale tylko w razie gdy sąd poweźmie wątpliwości istotne co do ustalonego przez organ administracji publicznej stanu faktycznego. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadnienie jest w pełni prawidłowe. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Wyliczona w art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego podstawa wznowienia postępowania to podstawa obejmująca konsekwencje ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa procesowego przez pozbawienie strony udziału w postępowaniu w sprawie. W sprawie strona skarżąca brała udział w postępowaniu, wykorzystała prawo do składania środków zaskarżenia w toku instancji, a zatem brak udziału w jednej czynności postępowania wyjaśniającego nie daje podstaw do przyjęcia, że doszło do ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia przepisów postępowania wypełniających przesłankę zastosowania środka prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Sąd przeprowadził w pełni kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji uwzględniając wskazania w wyroku z 27 lutego 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1560/13. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.