I OW 149/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Pomorskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Gdańsku w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania M.K. od decyzji w sprawie naliczenia opłaty za udostępnienie materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz za uwierzytelnienie dokumentów opracowanych przez wykonawcę postanawia: wskazać Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku jako organ właściwy w sprawie Wnioskiem z dnia 3 lipca 2015 r., Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między tym organem, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Gdańsku w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania M. K. od decyzji Starosty Gdańskiego z dnia 24 listopada 2014 r., którą naliczono opłaty za udostępnienie materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz za uwierzytelnienie dokumentów opracowanych przez wykonawcę. W uzasadnieniu wniosku organ wskazał: W dniu 15 października 2014 r. M. K. przekazał Staroście Gdańskiemu pismo dotyczące dokumentów obliczenia opłaty [...],[...],[...] i [...]. Odpowiadając na powyższe pismo Starosta Gdański wydał decyzję z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], w której orzekł o nałożeniu opłat zgodnie ze wskazanymi dokumentami obliczenia opłaty, za uwierzytelnienie dokumentów opracowanych przez wykonawcę. Od powyższej decyzji M. K. wniósł, zgodnie z pouczeniem, odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku. Kolegium, pismem z dnia 4 maja 2015 r., przekazało je Pomorskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Uzasadniając wniosek o rozstrzygnięcie sporu Inspektor, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał: Fakt sprawowania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nadzoru nad prowadzeniem powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a więc merytorycznej kontroli nad prawidłowością funkcjonowania tego zasobu, nie oznacza, że będzie on właściwym organem odwoławczym w sprawie opłat za korzystanie z tego zasobu. Pobierane opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, jako dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego, spełniające kryterium dochodu określone w pkt 7 lub 8 art. 60 ustawy o finansach publicznych, stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, konsekwencją czego jest stosowanie do tych należności art. 61 i następnych ustawy o finansach publicznych. Przepis ten dotyczy należności budżetowych jednostek samorządu terytorialnego. Jako organ pierwszej instancji wskazuje wójta, burmistrza, prezydenta miasta, starostę albo marszałka województwa, a jako organ odwoławczy - samorządowe kolegium odwoławcze. Z uwagi na to, że praca geodezyjna o identyfikatorze 6640.2014.2014 zgłoszona została do powiatowego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej w Pruszczu Gdańskim przed nowelizacją ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, która obowiązuje od 12 lipca 2014 r., opłatę za udostępnione materiały z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego naliczono, opierając się na nieobowiązującym już rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. z 2004 r. nr 37 poz. 333), natomiast opłatę za uwierzytelnienie dokumentów opracowanych przez wykonawcę naliczono z uwzględnieniem przepisów obowiązujących po zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W orzecznictwie sądów wskazywano, jako organ właściwy, samorządowe kolegia odwoławcze. Odpowiadając na powyższy wniosek, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o wskazanie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku jako organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu Kolegium podniosło: Decyzja Starosty Gdańskiego datowana jest na [...] listopada 2014 r., a zatem wydana została po wejściu w życie ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 897), wobec tego podstawę rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego stanowić powinny przepisy Prawa geodezyjnego w brzmieniu obowiązującym od dnia 12 lipca 2014 r. Mając na uwadze, że do zadań starosty, będącego organem administracji geodezyjnej i kartograficznej, zaliczonym jednocześnie do Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, należy prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, należy przyjąć, że jest on właściwym organem, w rozumieniu art. 40f ust. 1 Prawa geodezyjnego, do wydawania decyzji administracyjnych na podstawie tego przepisu. Właściwość organu wyższego stopnia ustalić należy na podstawie art. 7b ust. 2 tej ustawy, który to przepis uzasadnia stanowisko, że będzie nim wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. Przepis ten jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 127 § 2 k.p.a. i art. 17 pkt 1 k.p.a., wyłączającym właściwość samorządowego kolegium odwoławczego w sprawach decyzji wydawanych na podstawie art. 40f ust. 1 Prawa geodezyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Wedle brzmienia art. 15 § 1 pkt 4 tej ustawy właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie do rozstrzygnięcia przedstawiono spór negatywny pomiędzy Pomorskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Gdańsku, którego przedmiotem jest konieczność wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania M. K. od decyzji Starosty Gdańskiego z dnia 24 listopada 2014 r., którą naliczono opłaty za udostępnienie materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz za uwierzytelnienie dokumentów opracowanych przez wykonawcę. Problem podstawy prawnej, określającej formę i organ właściwy do ustalania opłat za czynności dokonane przez organ prowadzący powiatowy zasób geodezyjno-kartograficzny, rozważył Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 1/14 (ONSAiWSA 2015, nr 1, poz. 5), podjętej tuż przed tym, jak uchwalona już wówczas ustawa z 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 897), dalej jako "ustawa z 5 czerwca 2014 r.", zaczęła obowiązywać. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął w tej uchwale, że o ustaleniu opłat za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego rozstrzyga starosta w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wpływ na rozpatrywaną kwestię wywarły zmiany dokonane w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Wcześniej w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budziło wątpliwości, że nałożenie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, które jednolicie kwalifikowano jako należności o charakterze publicznoprawnym, należy do kategorii czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W świetle art. 60 ustawy o finansach publicznych opłaty te stały się natomiast niepodatkowymi należnościami budżetowymi, do których zastosowanie znajduje art. 61 tej ustawy. Zgodnie z kolei z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych organami właściwymi w pierwszej instancji do wydawania decyzji w odniesieniu do takich należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego był odpowiednio wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.). organem wyższego stopnia od decyzji wydanych przez te organy jest samorządowe kolegium odwoławcze. Jednakże zarówno art. 61 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, jak i art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych zawierają zastrzeżenie, że należy je stosować, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Ustawa z 5 czerwca 2014 r. wprowadziła tego właśnie rodzaju przepisy szczególne, w sprawach opłat, pobieranych przez organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, co wyklucza sięgnięcie w tym zakresie do regulacji ogólnej dotyczącej niepodatkowych należności budżetowych. Z dniem wejścia w życie zmian wprowadzonych ustawą z 5 czerwca 2014 r. starosta pozostał wprawdzie nadal organem właściwym w sprawach analizowanych opłat, jednak jego właściwość w tej materii wynika z innej podstawy prawnej, bowiem z Prawa geodezyjnego i kartograficznego, które określa jego zadania jako organu administracji geodezyjnej i kartograficznej. Art. 40f ust. 1 art. 40f ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) stanowi, że w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną. Z kolei zgodnie z art. 7b ust. 2 pkt 2 tej ustawy wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. W związku z nową regulacją samorządowe kolegia odwoławcze utraciły swoją ogólną kompetencję jako organy wyższego stopnia na rzecz organów właściwych do rozpatrywania odwołań od decyzji wydanych, na podstawie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Decyzja Starosty Gdańskiego z dnia [...] listopada 2014 r. wydana została w czasie, kiedy obowiązywał już wskazany art. 40f ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w związku z tym odwołanie powinien załatwić organ wyższego stopnia nad organem administracji geodezyjnej i kartograficznej. Organem tym jest, stosownie do art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.