II OW 120/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska, po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego z 14 września 2015 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Marszałkiem Województwa Zachodniopomorskiego oraz Zachodniopomorskim Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w Szczecinie przez wskazanie organu właściwego do przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie kary pieniężnej za nieprzekazanie zbiorczych zestawień danych o rodzajach i ilościach odpadów postanawia: wskazać Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego jako organ właściwy w sprawie. Wnioskiem z 14 września 2015 r. Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez wskazanie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Szczecinie jako organu właściwego do przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie kary pieniężnej za nieprzekazanie zbiorczych zestawień danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów za 2009 r. dla "A." sp. z o.o. z siedzibą w G. W uzasadnieniu Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego wyjaśnił, że Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska uznał się za niewłaściwy w sprawie wskazując, że w latach 2009 - 2011 nie był właściwy do orzekania w sprawie opisanych wyżej kar pieniężnych. Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego wyjaśnił, że zgodnie z art. 79d ust. 3 i 5 nieobowiązującej już ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243 ze zm.), był organem właściwym do wymierzenia przedmiotowej kary pieniężnej. W sprawach kar stosowało się odpowiednio przepisy działu III ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), z tym, że uprawnienia organów podatkowych przysługiwały odpowiednio wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska i marszałkowi województwa. Po wejściu w życie ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.), przedmiotową karę wymierza wojewódzki inspektor ochrony środowiska właściwy ze względu na miejsce wytwarzania lub gospodarowania odpadami. Zgodnie z art. 202 nowej ustawy, w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Ponadto, w sprawach wszczętych i niezakończonych stosuje się dotychczasowe przepisy karne oraz o karach pieniężnych w dotychczasowym brzmieniu (art. 246 z zastrzeżeniem art. 237 ustawy o odpadach z 2012 r.). Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego wskazał, że ustawodawca nie przewidział jednak, jaki organ jest właściwy w sprawach zakończonych ostateczną decyzją, w których toczy się postępowanie egzekucyjne lub, w których postępowanie egzekucyjne zostało wprawdzie umorzone ze względu na bezskuteczność, ale istnieje teoretyczna możliwość, że kara zostanie jeszcze zapłacona lub wyegzekwowana. W ocenie Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego, w obowiązującym stanie prawnym, nie posiada on uprawnień wierzyciela w postępowaniach w sprawach kar pieniężnych nałożonych w latach 2009 - 2011. Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego podkreślił, że w obowiązującym stanie prawnym nie jest organem właściwym do orzekania w rozumieniu art. 1a pkt 13 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm. – dalej jako "u.p.e.a.") w związku z art. 5 § 1 pkt 1 tej ustawy. Nie jest więc uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, zdaniem wnioskodawcy, że właściwym organem będzie wojewódzki inspektor ochrony środowiska. Jeżeli nastąpiła zmiana właściwości, legitymację procesową do występowania w charakterze wierzyciela powinien przejąć organ aktualnie właściwy. W odpowiedzi na wniosek Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Szczecinie wniósł o wskazanie Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego jako organu właściwego w sprawie, a także zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Podkreślił, że przepisy obowiązującej ustawy o odpadach z 2012 r. nie przewidują przekazania wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska prowadzenia spraw egzekucyjnych dotyczących wymierzenia kar pieniężnych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów. Z treści art. 247 pkt 3 ustawy o odpadach z 2012 r. wynika natomiast, że do wpływów z kar pieniężnych wymierzanych na podstawie art. 79c ustawy o odpadach z 2001 r. stosuje się art. 402 ust. 12 i 14 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy o odpadach z 2012 r. Ponadto, na podstawie art. 246 nowej ustawy, w sprawach wszczętych i niezakończonych stosuje się dotychczasowe przepisy karne oraz o karach pieniężnych w dotychczasowym brzmieniu, z zastrzeżeniem art. 237 ustawy. W ocenie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Szczecinie oznacza to, że organem właściwym do prowadzenia egzekucji należności z tytułu kar pieniężnych wymierzonych za lata 2009, 2010 i 2011 jest właściwy miejscowo marszałek województwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie sporu wywołanego wnioskiem Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego wymaga przede wszystkim szczegółowej analizy stanu prawnego, w tym przepisów uchylonych, obowiązujących oraz intertemporalnych, a także wzajemnej relacji między nimi. Stosownie do art. 37 ust. 1 ustawy o odpadach z 2001 r., posiadacz odpadów prowadzący ewidencję odpadów był zobowiązany sporządzić na formularzu zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów. Tego rodzaju zbiorcze zestawienie danych, posiadacz odpadów był zobowiązany przekazać marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce wytwarzania, odbierania odpadów komunalnych, zbierania, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w terminie do 15 marca za poprzedni rok kalendarzowy (art. 37 ust. 3 ustawy o odpadach z 2001 r.). Jeżeli jednak posiadacz odpadów, wbrew obowiązkowi, który wynika z cytowanych wyżej przepisów, nie przekazał zbiorczego zestawienia danych właściwemu organowi (a więc marszałkowi województwa), to organ ten wymierzał posiadaczowi odpadów administracyjną karę pieniężną w wysokości 500 zł (art. 79c ust. 3 w związku z art. 79d ust. 3 ustawy o odpadach z 2001 r.). Jak wynika z załączonych do wniosku akt administracyjnych, tego rodzaju kara pieniężna została wymierzona w niniejszej sprawie ostateczną decyzją 24 sierpnia 2011 r., ale nie została skutecznie wyegzekwowana. Postępowanie egzekucyjne toczyło się z inicjatywy Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego jako wierzyciela i jak dotąd okazało się nieskuteczne. Po wejściu w życie ustawy o odpadach z 2012 r. poprzednio obowiązująca ustawa o odpadach z 2001 r. utraciła moc. Nowa ustawa o odpadach przewidziała szereg rozwiązań intertemporalnych, stanowiących wyjątek od zasady obowiązywania nowych przepisów. Kar pieniężnych wymierzanych na podstawie ustawy o odpadach z 2001 r. dotyczą przepisy art. 246-248 nowej ustawy o odpadach. Przede wszystkim, w sprawach wszczętych i niezakończonych stosuje się dotychczasowe przepisy karne oraz o karach pieniężnych w dotychczasowym brzmieniu, z zastrzeżeniem art. 237 (art. 246 nowej ustawy). Powyższe zastrzeżenie również wymaga przytoczenia, bowiem art. 237 ust. 1 pkt 1 nowej ustawy o odpadach stanowi, że podmioty, o których mowa w art. 73 i art. 75, obowiązane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy do sporządzania i składania zbiorczych zestawień danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów na podstawie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach z 2001 r., sporządzają i składają te zbiorcze zestawienia również za lata 2012-2014, stosując przepisy dotychczasowe. Kto wbrew temu obowiązkowi, nie sporządza i nie przekazuje tych zbiorczych zestawień danych, sprawozdań lub wykazu zakładów przetwarzania lub wykonuje ten obowiązek nieterminowo lub niezgodnie ze stanem rzeczywistym podlega karze, o której mowa w art. 200 nowej ustawy o odpadach. Do złożonych zbiorczych zestawień danych i sprawozdań, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 237 ust. 2 nowej ustawy o odpadach). Zgodnie z art. 200 ust. 1 ustawy o odpadach z 2012 r., jeżeli podmiot, wbrew obowiązkowi, o którym mowa w art. 76, nie składa sprawozdania, podlega administracyjnej karze pieniężnej w wysokości 500 zł. Administracyjną karę pieniężną wymierza, w drodze decyzji, wojewódzki inspektor ochrony środowiska (art. 200 ust. 2 nowej ustawy o odpadach). Nowa ustawa o odpadach nie przewiduje więc obowiązku składania zbiorczych zestawień danych, lecz sprawozdań. Zbiorcze zestawienia danych składają jedynie podmioty zobowiązane do ich składania na podstawie przepisów ustawy o odpadach z 2001 r. i tylko przez dwa lata obowiązywania nowej ustawy o odpadach. Jest to więc rozwiązanie tymczasowe i szczególne. Kara za niezłożenie zbiorczych zestawień danych została określona przed odesłanie do obowiązujących obecnie przepisów o karach za niezłożenie sprawozdania, przy czym należy podkreślić, że sprawozdania, o których stanowią przepisy nowej ustawy o odpadach nie są tym samym co zbiorcze zestawienia danych. Są to podobne instytucje prawne, jednak nie należy ich utożsamiać, ponieważ ustawodawca określił je odmiennie. Nowa ustawa o odpadach przewiduje ponadto, że do wpływów z kar pieniężnych wymierzanych na podstawie art. 79c starej ustawy o odpadach, stosuje się art. 402 ust. 12 i 14 ustawy p.o.ś., w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (art. 247 nowej ustawy). Oznacza to, że pomimo zmiany stanu prawnego, wpływy z kar pieniężnych, o których mowa w art. 79b i 79c ustawy o odpadach z 2001 r. odpowiednio wojewódzcy inspektorzy ochrony środowiska i zarządy województw przekazują na rachunek bankowy Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska w terminie do końca następnego miesiąca po upływie każdego kwartału. Ponadto zarząd województwa przed przekazaniem na rachunek Narodowego Funduszu wpływów z kar, o których mowa w art. 79c ustawy 2001 r. o odpadach, pomniejsza je o 20 %, a kwotę uzyskaną z tytułu pomniejszenia przeznacza na koszty egzekucji ustalonej należnej kary oraz koszty weryfikacji ustalenia jej wysokości. Ustawodawca przewidział więc, że część kar pieniężnych mogła nie zostać uiszczona lub wyegzekwowana przed zmianą ustawy o odpadach i w związku z tym nałożył na województwo, którego organy były dotychczas właściwe do wymierzania, poboru i egzekucji niektórych administracyjnych kar pieniężnych i redystrybucji wpływów z tych kar, obowiązek dalszego przekazywania wpływów z kar na rachunek Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska. Zgodnie z art. 1a pkt 13 u.p.e.a., przez wierzyciela należy rozumieć podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. W odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 u.p.e.a., jest właściwy do orzekania organ I instancji. Odpowiedź na pytanie, który z organów pozostających w sporze w tej sprawie jest "właściwym do orzekania organem I instancji" jest zatem kluczową kwestią dla rozstrzygnięcia sporu. Przedstawiona wyżej analiza przepisów prawa, prowadzi w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego do następujących wniosków: - kara pieniężna za nieprzekazanie zbiorczego zestawienia danych wymierzana przez marszałka województwa na podstawie art. 79c uprzednio obowiązującej ustawy o odpadach jest rodzajem kary, której co do zasady nie przewiduje obowiązująca ustawa o odpadach, ponieważ ustawa ta nie przewiduje takiego rodzaju instytucji prawnej jak "zbiorcze zestawienie danych"; - w obowiązującym stanie prawnym kara pieniężna za nieprzekazanie zbiorczego zestawienia danych może zostać wymierzona jedynie wyjątkowo, na podstawie przepisu intertemporalnego, w ściśle określonym czasie (przejściowo), przy czym w takim wypadku organem właściwym do wymierzenia kary jest wojewódzki inspektor ochrony środowiska, któremu na gruncie nowej ustawy o odpadach powierzono ogólną kompetencję do wymierzania administracyjnych kar pieniężnych; - przepis art. 246 nowej ustawy o odpadach, jako przepis intertemporalny powinien być wykładany ściśle, niemniej niewątpliwie szeroki jest jego zakres przedmiotowy. Odnosi się on bowiem do spraw wszczętych i niezakończonych, do których stosuje się dotychczasowe przepisy "o karach pieniężnych", a więc przepisy rozdziału 9a ustawy o odpadach z 2001 r. Przepisy te przewidywały nie tylko przesłanki wymierzenia kary, ale również właściwe organy, a także odsyłały do działu III ustawy Ordynacja podatkowa powierzając marszałkowi województwa uprawnienia organu podatkowego. W niniejszej sprawie sprawa wymierzenia kary została wszczęta i zakończona przed wejściem w życie nowej ustawy o odpadach, natomiast sprawa egzekucji tej kary została wszczęta w uprzednio obowiązującym stanie prawnym i do tej pory nie została zakończona; - z woli ustawodawcy województwo, którego organem jest marszałek, zobowiązane jest przekazać wpływy z tytułu administracyjnych kar pieniężnych wymierzonych na podstawie ustawy o odpadach z 2001 r. na rachunek Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska, nawet jeżeli kwoty te zostaną uiszczona bądź wyegzekwowane już po wejściu w życie nowej ustawy o odpadach. Powyższe oznacza, że organem właściwym w niniejszej sprawie jest marszałek województwa, a konkretnie Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego. Jest on bowiem "właściwym do orzekania organem I instancji" w rozumieniu u.p.e.a., bowiem rolę taką powierzała mu ustawa o odpadach z 2001 r. Takim organem nie jest wojewódzki inspektor ochrony środowiska, ponieważ nowa ustawa o odpadach co do zasady nie przewiduje kar pieniężnych za brak złożenia zbiorczego zestawienia danych, gdyż nie ma w obowiązujących przepisach tego rodzaju obowiązku. Przepis art. 237 jest przepisem przejściowym, tymczasowym i nie można na jego podstawie wywodzić, że instytucja "zbiorczego zestawienia danych" nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. Obowiązek ten został nałożony tylko na określone podmioty i tylko w określonym czasie i związany jest ze zmianą stanu prawnego. Ponadto z woli ustawodawcy zbiorcze zestawienia danych za lata 2012-2014 nadal składane były właściwemu miejscowo marszałkowi województwa, ponieważ zastosowanie miały dotychczasowe przepisy w tym zakresie. Analiza cytowanych wyżej przepisów prowadzi ponadto do wniosku, że wolą ustawodawcy było powierzenie marszałkowi województwa roli wierzyciela w sprawach kar, o których stanowił art. 79c ustawy o odpadach z 2001 r., również po wejściu w życie nowych przepisów, o czym świadczy między innymi ustawowe zabezpieczenie finansów województwa przez przyznanie możliwości pomniejszenia kwot uzyskiwanych z tytułu kar i przekazywanych na rachunek Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska o kwoty pokrywające koszty egzekucji ustalonej należnej kary oraz koszty weryfikacji ustalenia jej wysokości (art. 402 ust. 12 i 14 ustawy p.o.ś. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie nowej ustawy o odpadach). Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje przedstawione we wniosku Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego poglądy doktryny i orzecznictwa, lecz nie mogły mieć one zastosowania w tej sprawie. Powołane we wniosku postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach sygn. akt OW 8/04 i II OW 50/07 dotyczyły innego stanu prawnego i faktycznego, w którym organem wydającym decyzję stanowiącą potem podstawę egzekucji był nieistniejący już organ - kierownik urzędu rejonowego. Ponadto Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego przedstawił pogląd D.R. Kijowskiego, zgodnie z którym, jeżeli nastąpiła zmiana właściwości (np. zmiany wprowadzane nowymi przepisami regulującymi tę właściwość albo zmiany spowodowane zmianą granic jednostek podziału terytorialnego, z którym wiąże się właściwość miejscowa do orzekania), legitymację procesową do występowania w charakterze wierzyciela powinien przejąć organ aktualnie właściwy (por. D.R Kijowski, Komentarz do art. 5 ustawy o odpadach z 2012 r. [w:], D.R. Kijowski (red.), Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz. Lex 2015). Przede wszystkim pogląd ten wydaje się dotyczyć sytuacji, w której następuje zmiana właściwości miejscowej czy rzeczowej organu, natomiast nie ulega zmianie cała instytucja prawna, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Ponadto Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego pominął, że autor uznaje za celowe, żeby zawsze ustalić, który organ jest właściwy do orzekania w I instancji w dniu, w którym występuje z żądaniem przeprowadzenia egzekucji administracyjnej. Jak wynika z akt sprawy, w niniejszej sprawie jako wierzyciel występował jeszcze w starym stanie prawnym Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego i dopiero na skutek problemów ze skutecznością egzekucji i po wejściu w życie nowych przepisów powziął wątpliwości co do swojej właściwości w sprawie. Z akt sprawy nie wynika natomiast, żeby postępowanie egzekucyjne zostało zakończone. Oznacza to, że to Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego jest wierzycielem w rozumieniu powołanych przepisów u.p.e.a., a zatem organem właściwym w sprawie. Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.