II OSK 1013/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) sędzia NSA Zofia Flasińska po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1328/15 w sprawie ze skargi G. D. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz G. D. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. D. uchylił zaskarżone postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. W dniu 26 marca 2012 r. organ nadzoru budowlanego przeprowadził kontrolę w wyniku, której ustalił, że na działce nr [...] położonej w miejscowości J. została wybudowana wiata o wymiarach w rzucie poziomym ok. 3,64 x 7,26 m, o konstrukcji drewnianej szkieletowej, częściowo obita blachą, na fundamencie punktowym, dachu dwuspadowym pokrytym blachą, od strony wschodniej istniejącego budynku gospodarczego, w odległości ok. 33,50 m od granicy z działką ewid. nr [...]. Zgodnie z oświadczeniem inwestora w miejscu obecnie wybudowanej wiaty istniał obiekt o konstrukcji drewnianej, który został rozebrany, a w późniejszym czasie wybudowano obiekt budowlany o obecnym kształcie. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Limanowej na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 123 K.p.a. wstrzymał roboty budowlane prowadzone na działce ewid. nr [...], położonej w miejscowości J. przy budowie ww. obiektu budowlanego – wiaty oraz nałożył na inwestora G. D. obowiązek przedłożenia określonych dokumentów i opracowań. Inwestor złożył żądane dokumenty. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Limanowej na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 w związku z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 123 K.p.a. nałożył na G. D. opłatę legalizacyjną w wysokości 125.000 zł z tytułu samowolnie wybudowanej wiaty. Zdaniem organu przedmiotowy obiekt (wiata) należało zaliczyć do kategorii VIII (załącznik do Prawa budowlanego), w związku z czym przyjęto przy obliczaniu wysokości opłaty następujące współczynniki: 50 (art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego) x 500 zł (stawka opłaty "s") x 5 (współczynnik "k") x 1 (współczynnik "w"). Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpatrzeniu zażalenia inwestora – postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 123 i art. 144 K.p.a., art. 49 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) utrzymał skarżone postanowienie w mocy. Odwołując się do słownikowego znaczenia słowa "wiata", organ odwoławczy uznał, że w wyniku wykonanych robót budowlanych, tj. budowy (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego) – a nie jak chciał skarżący montażu – powstał obiekt budowlany, trwale związany z gruntem, którego niektóre elementy, w tym konstrukcja wschodniej i zachodniej elewacji wskazują, że nie można ich uznać za ściany obiektu budowlanego, a które powodowałyby uznanie obiektu za budynek. Nadto organ odwoławczy zaznaczył, że z uwagi na datę wszczęcia postępowania nie miał zastosowania w sprawie art. 29 ust. 1 pkt 2c obecnie obowiązującego Prawa budowlanego. Skargę na powyższe postanowienie złożył G. D., wnosząc o jego uchylenie i zarzucając mu naruszenie art. 7 i art. 77 w zw. art. 80 K.p.a. oraz art. 3 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 3, art. 48 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59 f ust. 1, art. 48 ust. 3 i art. 59a ust. 1 i 3 Prawa budowlanego. Odpowiedź na skargę złożył organ odwoławczy, wnosząc o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ prawidłowo ustalił zakres wykonanych robót budowlanych i prawidłowo wszczął i prowadził postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Prawidłowo też organ odwoławczy zastosował jako materialną podstawę rozstrzygnięcia przepisy ustawy w ich brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (art. 6 ust. 1). W tym zakresie odwołując się do definicji obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1), budynku (art. 3 pkt 2), budowy (art. 3 pkt 6) i robót budowlanych (art. 3 pkt 7), Sąd podzielił stanowisko organów, że w wyniku wykonanych robót budowlanych doszło do powstania obiektu budowlanego, który z pewnością nie posiada cech budynku. Posiada on dach, jednak nie ma ścian osłonowych ze wszystkich stron, które powodowałyby uznanie obiektu za budynek wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych. Z projektu wynika nadto, że ów obiekt ma konstrukcję stalową, fundament punktowy w postaci słupów stalowych posadowionych na peckach betonowych z betonu żwirowego o wymiarach 20 x 20 cm i wysokości 50 cm oraz jest zadaszony dachem o konstrukcji drewnianej, pokrytym blachą trapezową. Przesądza to o tym, że obiekt ten powstał na skutek budowy, a nie prac montażowych polegających na połączeniu dwóch osobnych budynków zadaszeniem. Ze zdjęć wykonanych w toku oględzin jak i z samych oględzin nie wynika, by obiekt ten był funkcjonalnie połączony z budynkami gospodarczymi, tj. by istniały otwory drzwiowe łączące te budowle. Zdaniem Sądu prawidłowo także z uwagi na lekką konstrukcję i związanie budowli z gruntem została ona zakwalifikowana jako wiata. Z uwagi zaś na jej powierzchnię zabudowy (26,42 m2), nie mógł mieć zastosowania przepis art. 29 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego. Skarżący na jej realizację winien był dysponować ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, której nie posiadał. Wobec wykonania przez skarżącego obowiązków nałożonych na podstawie art. 49 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, zasadnym było ustalenie opłaty legalizacyjnej. Sąd pierwszej instancji przyznał skarżącemu rację w zakresie, w jakim kwestionował on wysokość ustalonej opłaty legalizacyjnej. Zdaniem Sądu nie można uznać za uzasadnione stwierdzenie, że skoro wiata nie jest budynkiem, to przedmiotową budowlę z tego względu należy zakwalifikować do kategorii VIII – inne budowle. Wiata ta pełni funkcję dodatkowego pomieszczenia gospodarczego z racji możliwości zagospodarowania w ten sposób istniejącej przestrzeni pomiędzy budynkami gospodarczymi. Taka funkcja i przeznaczenie wynika też z przedłożonego projektu budowlanego, według którego to projektu stanowi ona uzupełnienie istniejącej zagrody rolnej zlokalizowanej na działce nr [...]. Z racji więc funkcji użytkowej, jaką pełni przedmiotowa wiata, jak również z uwagi na jej gabaryty istnieje zdaniem Sądu możliwość zakwalifikowania jej do III kategorii obiektów budowlanych, gdyż obejmuje obiekty budowlane najbardziej zbliżone do obiektu ocenianego, to jest inne niewielkie budynki jak m.in. budynki gospodarcze. W celu dokonania kwalifikacji przedmiotowego obiektu budowlanego organy powinny były przede wszystkim ustalić podstawową funkcję użytkową tego obiektu. Powyższe uchybienie, skutkujące naruszeniem prawa materialnego, było konsekwencją naruszenia podstawowej zasady prawa administracyjnego wyrażonej w art. 6 i 7 K.p.a. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy wezmą więc pod uwagę ww. wskazania, a nadto rozważą możliwość łącznego rozpoznania niniejszej sprawy ze sprawą dotyczącą legalizacji budowy sąsiedniego budynku gospodarczego wzniesionego według twierdzeń skarżącego w tym samym czasie. Jest to okoliczność, która pojawiła się dopiero na rozprawie, natomiast z akt sprawy nie wynika w ogóle by równolegle toczyło się jeszcze inne postępowanie administracyjne, dotyczące budynku gospodarczego, którego ściana stanowi jednocześnie jedną ze ścian przedmiotowej wiaty. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na wstępie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.). Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania podjęto na mocy art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości i zarzucając mu: - naruszenie prawa materialnego, a to: 1. art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wybudowana wiata nie zalicza się do żadnej z trzech wymienionych w przepisie kategorii obiektów budowlanych: budynku, budowli bądź obiektu malej architektury, bowiem w ocenie sądu nie stanowi ani budynku, ani też budowli; w sytuacji, gdy wyliczenie to ma charakter wyczerpujący i każdy obiekt budowlany musi być zaliczony do którejś z trzech wymienionych kategorii, a wiata o powierzchni powyżej 25 m2 nie jest obiektem małej architektury, w wyniku czego naruszono art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., 2. art. 59 f ust. 1 i 3 w zw. z art. 3 pkt 3 w zw. z art.49 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wybudowana przez skarżących wiata z racji funkcji jaką pełni, winna być zakwalifikowana do III kategorii obiektów budowlanych wymienionych w załączniku do ustawy Prawa budowlanego takich jak inne niewielkie budynki, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie; w sytuacji gdy wiatę, jako że nie jest budynkiem, należy zakwalifikować do VIII kategorii: inne budowle, w wyniku czego naruszono art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 6 i 7 K.p.a. poprzez uznanie, że naruszona została zasada praworządności działania organów administracji co miało wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy organ działał na podstawie prawidłowo zastosowanych norm prawnych, zgodnie z zasadami wyrażonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, 4. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku uchylającego postanowienie organu I i II instancji niepełnej i wewnętrznie sprzecznej oceny prawnej oraz niezawarcie jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania. Wskazując na powyższe podstawy kasacji, organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto organ oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy i wniósł o rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył G. D., wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stwierdzić przede wszystkim trzeba, że zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a.: "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną nie sprzeciwiła się temu sposobowi procedowania, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą. Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić należało, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek uzasadnienie zaskarżonego wyroku w znacznej części jest wadliwe. Zauważyć trzeba, iż zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną również w sytuacji, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, to jest, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu przez Naczelny Sąd Administracyjny błędów zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji sentencja nie uległaby zmianie. Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, bowiem pomimo częściowej wadliwości stanowiska Sądu pierwszej instancji odnośnie kontrolowanych w sprawie decyzji, rozstrzygnięcia te i tak podlegałyby uchyleniu, a sprawa winna być przedmiotem ponownego rozpoznania przez organy nadzoru budowlanego. Za trafną należało uznać argumentację skarżącego kasacyjnie organu, dotyczącą kwalifikacji prawnej przedmiotowego obiektu budowlanego, zaprezentowaną przez Sąd pierwszej instancji w skarżonym wyroku. Przede wszystkim należy zauważyć, że przeprowadzona w tym zakresie przez Sąd analiza nie jest konsekwentna i tak– na co słusznie zwrócono uwagę w rozpoznawanej skardze kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego (zarzut 1) – nie rozstrzygnięto ostatecznie tego, jakiego rodzaju obiekt budowlany stanowi przedmiot niniejszej sprawy. Z jednej strony bowiem Sąd, wskazując że doszło do powstania obiektu budowlanego wykluczył, aby był on budynkiem, z drugiej jednak strony kwalifikuje go do III kategorii obiektów budowlanych wymienionych w załączniku do ustawy, gdzie mowa jest właśnie o budynkach – "inne niewielkie budynki". Rozstrzygając tę kwestię zwrócić należy uwagę, że pomimo podniesienia w kasacji zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6 i 7 K.p.a. (zarzut 3), stan faktyczny sprawy nie był w niej kwestionowany, a zasadniczy spór sprowadzał się do kwalifikacji prawnej obiektu budowlanego. Postawienie tego zarzutu stanowi konsekwencję nieprawidłowego wytknięcia organowi odwoławczemu przez Sąd pierwszej instancji naruszenia zasad ogólnych postępowania, tj. art. 6 i art. 7 K.p.a. Podważenie jednak kwalifikacji prawnej przedmiotowego obiektu budowlanego stanowi o naruszeniu prawa materialnego, a nie przepisów postępowania i jest wynikiem stosowania prawa przez organ, a nie ustalania stanu faktycznego. Tym samym za niezrozumiałe należy uznać stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że naruszenie prawa materialnego "było konsekwencją naruszenia podstawowej zasady prawa administracyjnego wyrażonej w art. 6 i art. 7 K.p.a. (...)", skoro jednocześnie Sąd ten nie kwestionował żadnych ustaleń faktycznych poczynionych przez organ. W tym zakresie argumentacja Sądu sprowadzała się jedynie do odwołania się do ukształtowanych na tle ww. przepisów poglądów orzecznictwa, nie wiążąc jednak ich z żadnymi konkretnymi okolicznościami niniejszej sprawy. Z tych też przyczyn, analizowany zarzut (zarzut 3) należało uznać za zasadny, bowiem w żaden sposób Sąd pierwszej instancji nie wykazał, na czym polegało naruszenie tych przepisów i w jaki sposób ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powracając do kwestii kwalifikacji prawnej przedmiotowego obiektu budowlanego, stwierdzić trzeba, że w niekwestionowanym stanie faktycznym sprawy, obiekt budowlany – określany jako wiata – faktycznie spełniał warunki do uznania go za budynek. Zauważyć bowiem trzeba, że zgodnie z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego przez pojęcie "budynek": należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Nie budził wątpliwości w niniejszej sparwie, ani fakt trwałego związania z gruntem przedmiotowego obiektu budowlanego, ani fakt posiadania fundamentu (fundament punktowy) oraz dachu. Natomiast pogląd, że obiekt ten nie posiada ścian osłonowych ze wszystkich stron przez co nie można go uznać za wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanego, abstrahuje od okoliczności niniejszej sprawy. Jak bowiem ustaliły organy nadzoru budowlanego, a co znajduje swoje potwierdzenie w materialne zdjęciowym zebranym w aktach sprawy, jak i w załączonym projekcie budowlanym, przedmiotowy obiekt został wybudowany pomiędzy istniejącymi budynkami gospodarczym i korzysta z ich ścian. To jednak, że obiekt nie ma wszystkich własnych ścian nie przeczy jego "wydzieleniu z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych", skoro da się wyraźnie określić zewnętrzne kształty obiektu. Tym samym stanowi on budynek. Powyższa konstatacja prowadzi do wniosku o prawidłowości końcowej oceny Sądu pierwszej instancji, pomimo ujawnionych powyżej błędów, kwestionujących kwalifikację przedmiotowego obiektu budowlanego do VIII kategorii wg załącznika do ustawy Prawo budowlane. Obiekt ten – jako budynek – winien bowiem zostać zakwalifikowany do kategorii nawiązującej do tego rodzaju obiektów budowlanych, a ponieważ rozróżnienie kategorii nawiązuje do charakteru obiektu Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał na funkcję przedmiotowego obiektu budowlanego jako uzupełniającą zagrodę rolną, a więc jako budynku gospodarczego, wskazując na III kategorię. Z tych też przyczyn, po usunięciu przez Naczelny Sąd Administracyjny wadliwości uzasadnienia skarżonego wyroku, jego rozstrzygnięcie należało uznać za odpowiadające prawu, bowiem przeprowadzona w sprawie kontrola sądowa ostatecznie wykazała wadliwość wydanych w sprawie postanowień. W konsekwencji niezasadny okazał się być zarzut naruszenia art. 59f ust. 1 i 3 w związku z art. 3 pkt 3 w związku z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. (zarzut 2). Ponownie rozpoznając sprawy, organy nadzoru budowlanego w zakresie, w jakim zakwestionowano stanowisko Sądu pierwszej instancji będą związane poglądami wyrażonymi w niniejszym wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 2 i art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 tej ustawy (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA z 2008 r. Nr 2, poz. 23).