III SA/Wr 574/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Gminy Z.Ś. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę w całości. I Zaskarżonym postanowieniem, opisanym w sentencji niniejszego wyroku, Dyrektor Izby Celnej we W. (dalej: "Dyrektor IC") utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Celnego w W. (dalej: "Naczelnik UC") z dnia [...] lutego 2015 r. (Nr [...]), w którym ten ostatni organ odmówił zawieszenia postępowania wszczętego w przedmiocie wymierzenia Gminie Z. (dalej: "Gmina", "strona" lub "skarżąca") kary pieniężnej z tytułu naruszenia przepisów ustawy o grach hazardowych, poprzez urządzanie bez zezwolenia loterii promocyjnej. Utrzymując w mocy pierwszoinstancyjne orzeczenie – po rozpatrzeniu zażalenia Gminy – organ wyższego stopnia podkreślił w pierwszej kolejności, że postępowanie administracyjne winno mieć – z założenia – charakter ciągły. Jedynie niekiedy, w przypadkach wskazanych przez prawodawcę, zachodzą podstawy (prawne lub faktyczne) do obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Strona upatruje takiej podstawy w rozwiązaniu przyjętym w art. 201 § 1 pkt 2 o.p., wedle którego postępowanie w sprawie powinno być zawieszone, jeśli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. W ocenie Gminy, w rozpatrywanym przypadku zachodzi właśnie tego rodzaju okoliczność, ponieważ rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny (dalej: "TK" lub "Trybunał") pytania prawnego postawionego przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r. (II GSK 686/13), ewentualnie – rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi Gminy na decyzję Ministra Finansów z dnia 5 grudnia 2014 r. (i na poprzedzającą ją decyzję z dnia 16 stycznia 2014 r.). Do czasu zakończenia tamtych postępowań powinno ulec zawieszeniu postępowanie toczące się w niniejszej sprawie. Zdaniem organu drugiej instancji, sytuacja określona w art. 201 § 1 pkt 2 o.p. nie zachodzi w rozpatrywanym przypadku. Dla wsparcia takiego stanowiska, Dyrektor IC przedstawił definicję zagadnienia wstępnego, na kanwie przytoczonych w uzasadnieniu kontrolowanego przez Sąd postanowienia dwóch judykatów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skonstatował następnie, że domniemanie konstytucyjności przepisów prawa do czasu ich wyeliminowania z obrotu prawnego oraz zmiany legislacyjnej wskutek orzeczeń Trybunału wskazują, iż ustawodawca chciał w ten sposób wzmocnić gwarancje pewności obrotu prawnego. Obligatoryjne zawieszanie postępowań z tego powodu, iż przez TK rozpoznawana jest sprawa zgodności określonych przepisów z Konstytucją RP, mogłoby sparaliżować działalność organów administracji. Zawisłość sprawy przez Trybunałem nie daje zatem podstaw do zawieszenia postępowania w oparciu o przepis art. 201 § 1 pkt 2 o.p. W odpowiedzi na twierdzenie strony, że niektóre sądy administracyjne zawieszają postępowania z tej właśnie przyczyny, organ wyższego stopnia wskazał na odmienność uregulowań przyjętych w tym zakresie w art. 201 § 1 pkt 2 o.p. i w art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."). Wspierając swoje twierdzenia w tym zakresie, Dyrektor Izby Celnej przywołał ponownie stosowne orzeczenia sądów administracyjnych. Dodatkowo zauważono, iż po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 11 marca 2015 r. (P 4/14), należy uznać, że z dniem ogłoszenia tego wyroku, przestała istnieć przesłanka, na której Gmina oparła swój wniosek. Organ drugiej instancji uznał także za bezzasadne twierdzenie strony o potrzebie zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez WSA w Warszawie skargi spółki na wcześniej wspomniane decyzje Ministra Finansów, w sytuacji, gdy decyzje te stanowiły podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia Gminie kary pieniężnej. Dyrektor IC podzielił w tym zakresie pogląd organu pierwszej instancji, że orzeczenie WSA w Warszawie także nie stanowi zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 201 § 1 pkt 2 o.p. II W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. profesjonalny pełnomocnik Gminy zarzucił, iż postanowienie Dyrektora IC zostało wydane z naruszeniem: 1. art. 201 § 1 pkt 2 o.p. – poprzez odmowę zawieszenia postępowania, mimo wystąpienia w sprawie zagadnienia prawnego, które podlega rozstrzygnięciu sądu, tj. rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi na decyzję Ministra Finansów z dnia[...] grudnia 2014 r., znak [...], czy przedsięwzięcie pod nazwą "Zdobądź Krzywą Wieżę i wygraj nagrodę" jest loterią promocyjną, w rozumieniu ustawy o grach hazardowych; 2. art. 2 ust. 1 pkt 10 w związku z art. 2 ust. 6 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (jednolity tekst: Dz. U. z 2015 r., poz. 612; dalej – "u.g.h.) – poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że ostateczne i prawomocne rozstrzygnięcie o charakterze przedsięwzięcia, o którym mowa w punkcie 1 zarzutów skargi, nie będzie miało wpływu na niniejszą sprawę, podczas gdy orzeczenie sądu (w razie podzielenia przekonania skarżącej Gminy o niespełnianiu ustawowych przesłanek "gry losowej", w oparciu o zaoferowane przez stronę dowody, będzie uzasadniać brak zastosowania przepisu art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h., w związku ze spornymi okolicznościami, stanowiącymi przyczynę wszczęcia postępowania. Na kanwie tak sformułowanych zarzutów, pełnomocnik Gminy wniósł o uchylenie postanowień odmawiających zawieszenia postępowania (wydanych przez organy obu instancji) i o zasądzenie kosztów. III W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. zważył, co następuje: IV Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jednolity tekst: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również – jak w niniejszej sprawie – orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 in principio p.p.s.a.). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu uchylenie poddanego jego kontroli postanowienia w razie stwierdzenia co najmniej jednego z naruszeń wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z drugiej strony, jeśli zweryfikowane postanowienie odpowiada prawu, Sąd jest zobligowany do oddalenia skargi, zgodnie z dyspozycją art. 151 p.p.s.a. Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. V Skarżąc Gmina upatruje – niesłusznie – podstawy do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie w normie wynikającej z art. 201 § 1 pkt 2 o.p., w następującym brzmieniu: "Organ podatkowy zawiesza postępowanie: ... 2) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd". Wbrew odmiennemu zapatrywaniu strony, trafnie przyjęły organy obu instancji, iż w rozpoznawanym przypadku nie istnieje zależność, o której mowa w cytowanym przepisie. Ani bowiem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w kwestii zgodności z konstytucją art. 89 u.g.h. (nota bene wydane już, zanim jeszcze zapadło ostateczne postanowienie Dyrektora IC zaskarżone w niniejszej sprawie – vide wyrok TK z dnia 11 marca 2015 r., P 4/14) ani też wyrok WSA w Warszawie w sprawie ze skargi Gminy na wspomniane w I części niniejszego uzasadnienia decyzje Ministra Finansów, nie stanowią bowiem w istocie tzw. "zagadnienia wstępnego" (prejudycjalnego), w rozumieniu art. 201 § 1 pkt 2 o.p. Zgodnie z utrwalonym już – w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – poglądem, którego przykłady jedynie wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia poddanego kontroli Sądu, "zagadnienie wstępne", o którym mowa w art. 201 § 1 pkt 2 o.p., występuje wyłącznie wtedy, gdy orzeczenie organu innego niż organ, przed którym prowadzone jest określone postanowienie (albo orzeczenie sądu) stanowi warunek sine qua non podjęcia rozstrzygnięcia w głównej sprawie. Innymi słowy rzecz ujmując wypada stwierdzić, że chodzi o takie sytuacje, w których wydanie niewadliwego orzeczenia w toczącym się postępowaniu nie jest możliwe (nie jest dopuszczalme, jest wręcz zakazane), bez uprzedniego rozstrzygnięcia kwestii wstępnej, co jednak mieści się w zakresie kompetencji innego organu niż ten, który prowadzi owo główne postępowanie, albo w zakresie właściwości rzeczowej sądu. Takiego typu zależność oznacza konieczność wstrzymania się przez organ, który prowadzi postępowanie w danej sprawie, przed jej rozstrzygnięciem, do czasu załatwienia kwestii wpadkowej, leżącej w gestii innego organu (sądu). Przykładem tego rodzaju zależności są między innymi postępowania prowadzone w przedmiocie udzielenia (odmowy udzielenia) tzw. "zezwoleń alkoholowych". Decyzja organu wykonawczego gminy w sprawach tego rodzaju została bowiem uzależniona od wcześniejszego wydania opinii przez gminną komisję przeciwdziałania problemom alkoholowych (por. art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi – jednolity tekst: Dz. U. z 2015 r., poz. 1286 ze zm.). Oznacza to, że prezydent, burmistrz lub wójt musi się wstrzymać od ferowania decyzji o wydaniu (odmowie wydania) zezwolenia na sprzedaż alkoholu, dopóki wspomniana komisja nie zaopiniuje wniosku zainteresowanego. W rozpoznawanym przypadku, dopuszczalność wydania decyzji w przedmiocie ewentualnego zastosowaniu wobec skarżącej Gminy jednej z sankcji przewidzianych w art. 89 u.g.h. nie jest wcale uzależniona od wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie zgodności z prawem tego przepisu. Wyrok w tej sprawie już zresztą zapadł. Zagadnienie zgodności z prawem ostatnio wskazanego przepisu, przestało już zatem – nawet teoretycznie tylko – mieć znaczenie dla oceny tej kwestii przez pryzmat przesłanki do zawieszenia postępowania organów z tego powodu. Słusznie zaakcentował organ wyższego stopnia, iż przepis ten, jako obowiązujący w obrocie, korzystał – jeszcze przed wyrokiem Trybunału z dnia 11 marca 2015 r. – z domniemania zgodności z ustawą zasadniczą. Organy były więc wręcz zmuszone do jego respektowania. Podobnie przedstawia się problem wyroku sądu administracyjnego w sprawie tyczącej charakteru przedsięwzięcia realizowanego przez Gminę. Skoro decyzja Ministra Finansów, wydana w trybie art. 2 ust. 6 ustawy o grach hazardowych, uzyskała już walor rozstrzygnięcia ostatecznego, orzeczenie to korzysta również z domniemania zgodności z prawem, do czasu jego ewentualnego wyeliminowania z obrotu. To zaś może przecież nastąpić nie tylko w postępowaniu wszczętym przed WSA w Warszawie ze skargi Gminy na wspomnianą decyzję Ministra Finansów, lecz także w jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych i prawomocnych. Uwzględniając to ostatnie spostrzeżenie i rozumując jak strona skarżąca, należałoby ostatecznie dojść do absurdalnego wręcz wniosku, stosownie do którego postępowanie prowadzone w przedmiocie ukarania Gminy na podstawie art. 89 u.g.h. powinno pozostawać w zawieszeniu tak długo, dopóki nie zakończy się jakiekolwiek inne postępowanie (administracyjne lub sądowe), wszczęte na żądanie strony w celu zweryfikowania legalności decyzji Ministra Finansów. Formalnie nie ma przecież przeszkód, które wykluczałyby wystąpienie z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem tamtej decyzji albo o stwierdzenie jej nieważności. Dodatkowego, dobitnego przy tym podkreślenia wymaga, iż niedopuszczalne jest utożsamienie "zagadnienia wstępnego" (w rozumieniu art. 201 § 1pkt 2 o.p.) z każdym, jakimkolwiek postępowaniem (administracyjnym bądź sądowym), który ma związek ze sprawą główną i może – teoretycznie, jak w rozpoznawanym przypadku – mieć wpływ na kierunek rozstrzygnięcia w sprawie głównej. W przywołanym przepisie, ustawodawcy nie chodziło z pewnością o jakąkolwiek zależność między dwoma postępowaniami, lecz – powtórzmy – o taki tylko związek, w ramach którego rozstrzygnięcie określonej kwestii (pozostającej w kompetencji "innego" organu (sądu) jest konieczne (jest warunkiem wstępnym, niezbędnym) do wydania orzeczenia w głównym postępowaniu. Rozwiązanie przyjęte w art. 201 § 1 pkt 2 o.p. nie może być także odnoszone wprost do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W tym ostatnim przepisie pomieścił bowiem prawodawca dodatkową przesłankę "celowości" zawieszenia postępowania, skoro sąd administracyjny postępowanie swoje "może" zawiesić. Od obiektywnej oceny konkretnego składu orzekającego zależy, czy uzna on, że wynik innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie danej sprawy. VI Zważywszy na dotychczasowe wywody, uwzgledniające podstawowa regułę, iż iż postępowanie administracyjne powinno się toczyć bez przeszkód (o ile nie zachodzą przesłanki do jego obligatoryjnego zawieszenia), Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa zarzucanych w skardze. Przepis art. 201 § 1 pkt 2 o.p., jako jeden z wyjątków od dopiero co wspomnianej zasady musi być bowiem interpretowany ściśle, co wynika z zakazu dokonywania rozszerzającej wykładni wyjątków. Dlatego też, zgodnie z dyspozycją art. 151 p.p.s.a., skargę należało w całości oddalić.