I OSK 2519/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 29 września 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1259/15 w sprawie ze skargi P. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 listopada 2015 r. oddalił skargę P. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] maja 2015 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia odwołania. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z [...] marca 2015 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił P. R. przyznania świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności. Decyzja ta została doręczona stronie 24 marca 2015 r. W dniu 8 kwietnia 2015 r. P. R. złożył w Ośrodku Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] m.st. Warszawy wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od ww. decyzji wskazując, że odwołanie kończył przygotowywać dnia 7 kwietnia 2015 r. Zamierzał je tego samego dnia wydrukować w czytelni dla poszukujących pracy i przed godziną 16:00 złożyć w sekretariacie OPS-u przy ul. [...] w Warszawie. Gdy kończył pisać drugie odwołanie odcięto mu dopływ energii elektrycznej do mieszkania. Dopiero wieczorem, po powrocie sąsiadów mógł skorzystać z ich uprzejmości i za pomocą przedłużacza do kontaktu w ich mieszkaniu skończyć przygotowanie pism. Wnioskodawca stwierdził, że nie ponosi winy za zaistniałe opóźnienie, które jest niewielkie i nie utrudni procedowania. Rozważał wysłanie pism wieczorem listem poleconym, nie miał jednak pieniędzy, a jak sądzi przesyłka dotarłaby w czwartek - 9 kwietnia 2015 r. Natomiast odwołujący zamierzał złożyć pisma dzień wcześniej, tj. 8 kwietnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uwzględniając powyższe podkreśliło, że zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a. podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Wskazany przepis, jak wywiódł organ, daje możliwość złożenia odwołania w formie pisemnej, jak również ustnie do protokołu. Forma pisemna nie jest sformalizowana, strona może złożyć pismo sporządzone odręcznie. Odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji (art. 128 k.p.a.). Odwołanie od decyzji w sprawie świadczeń z pomocy społecznej może złożyć także inna osoba za zgodą osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 106 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.). Organ zaznaczył, że w świetle powyższego ewentualny brak energii elektrycznej nie był przeszkodą do złożenia odwołania w terminie. P. R. miał możliwość stawienia się w ośrodku pomocy społecznej oraz skutecznego wniesienia środka zaskarżenia w formie odręcznego pisma lub ustnie. Treść odwołania jest odformalizowana, może być zatem bardzo lakoniczna. Strona po złożeniu odwołania, może w każdej chwili uzupełnić je do czasu rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. Z tych względów SKO w Warszawie stwierdziło, że brak jest podstaw do przywrócenia terminu, albowiem strona nie wykazała obiektywnych, niezawinionych okoliczności powodujących niemożność dochowania terminu. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył P.R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.. dalej: p.p.s.a.). Przybliżając treść art. 58 § 1 i § 2 k.p.a., Sąd wskazał, że warunkiem dopuszczalności przywrócenia stronie terminu do dokonania czynności procesowej jest łączne spełnienie określonych w tym przepisie przesłanek, tj. uprawdopodobnienie przez stronę, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, wniesienie prośby (wniosku) o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminu, dopełnienie czynności, dla której był przewidziany termin jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu. W odniesieniu do warunku polegającego na uprawdopodobnieniu przez stronę braku winy w uchybieniu terminu, Sąd podkreślił, że to na stronie ciąży obowiązek uwiarygodnienia, poprzez przedstawienie stosownej argumentacji, że dochowała ona należytej staranności, jednakże dopełnienie czynności w terminie stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od osoby zainteresowanego i istniejącej przez cały czas, aż do wniesienia wniosku. Zdaniem Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarżący nie przedstawił przekonującej argumentacji, która uprawdopodabnia brak winy w uchybieniu terminu do złożenia odwołania. W ocenie Sądu sam fakt przerwy w dostawie energii elektrycznej nie jest wystarczający dla uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu. Nie negując, że w dniu 7 kwietnia 2015 r., który był ostatnim dniem na złożenie odwołania w terminie, przerwa w dostawie energii elektrycznej w mieszkaniu skarżącego uniemożliwiła mu pracę na komputerze i dokończenie sporządzenia odwołania, Sąd stanął na stanowisku, że nic nie stało na przeszkodzie, aby skarżący sporządził stosowne odwołanie w zwykłej formie pisemnej, odręcznie i złożył je osobiście w siedzibie organu pierwszej instancji z zachowaniem terminu, jeżeli przesłanie go pocztą było niemożliwe z powodu braku stosownych środków pieniężnych. Zwłaszcza, że zgodnie z treścią art. 128 k.p.a. odwołanie od decyzji administracyjnej nie musi mieć szczególnej formy ani zawierać szczegółowych zarzutów pod adresem tego rozstrzygnięcia, lecz wystarczy, aby wyrażało niezadowolenie strony. Oczekiwanie zatem do wieczora na powrót sąsiadów celem skorzystania z energii w ich mieszkaniu świadczy – zdaniem Sądu - o niedbalstwie ze strony skarżącego. Oczywiste jest, że strona dbająca należycie o własne interesy powinna skorzystać z wszelkich dostępnych możliwości aby przeszkodę pokonać i zachować termin do dokonania określonej czynności procesowej. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, skarżący takich działań nie podjął, a zatem organ prawidłowo uznał, iż w sprawie nie zaistniały przesłanki uzasadniające przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Skarżący nie uprawdopodobnił bowiem, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. W skardze kasacyjnej złożonej od powyższego wyroku P. R., reprezentowany przez adwokata ustanowionego w ramach przyznanego skarżącemu prawa pomocy, podniósł następujące zarzuty: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i uznanie, że organ prawidłowo ustalił, iż nie zachodziły przesłanki uprawdopodabniające okoliczność braku winy w uchybieniu (terminu - przyp. Sądu), podczas gdy ustalenia organu w tym zakresie nie znajdują poparcia w materiale zgromadzonym w toku postępowania, a organ nie podjął żadnej czynności zmierzającej do wyjaśnienia, czy złożenie odwołania od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] marca 2015 r. w sposób ustny lub na piśmie sporządzonym odręcznie było w okolicznościach sprawy w ogóle możliwe; 2. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze; 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9 i art. 112 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, że pouczenie zawarte w decyzji Prezydenta m.st. Warszawy było niepełne i wprowadziło stronę w błąd; 4. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w związku z błędnym ustaleniem zasad staranności wymaganych od strony w okolicznościach niniejszej sprawy i uznanie, że skarżący nie dołożył wymaganej staranności; 5. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, że postanowienie SKO w Warszawie z [...] maja 2015 r. zostało wydane z naruszeniem art. 7, 9, 77 i art. 58 § 1 oraz art. 112 k.p.a. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Punktem wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, jest przepis art. 58 § 1 k.p.a., w myśl którego w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W orzecznictwie oraz w doktrynie nie budzi wątpliwości, że jako kryterium przy ocenie winy należy brać pod uwagę obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Przywrócenie terminu może mieć zatem miejsce wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Osoba zainteresowana ma uprawdopodobnić brak swojej winy, czyli powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. (por. wyrok NSA z 20 maja 1998 r. I SA/Ka 1718/96 oraz B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. wyd. C.H. Beck, wyd. 11, s. 281, jak również Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. pod red. R.Hausera, M.Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck wyd. 2, s. 364) Powyższe uwarunkowania prawne doprowadziły Sąd I instancji do słusznej konstatacji, że okoliczności rozpoznawanej sprawy zostały przez organ prawidłowo ocenione skutkując odmową przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] marca 2015 r. Oceniając brak winy w uchybieniu terminu do złożenia odwołania w kontekście braku energii elektrycznej w mieszkaniu strony w ostatnim dniu terminu do jego wniesienia, Sąd I instancji uznając za prawidłowe stanowisko organu, zasadnie przyjął, że strona mogła sporządzić odwołanie odręcznie, bądź też ustnie do protokołu w siedzibie organu. W sprawach z pomocy społecznej przepisy nie formułują szczególnych wymogów, jakim powinny odpowiadać środki odwoławcze. Dla zachowania terminu strona mogła zatem wnieść odwołanie w dowolnej formie, o czym stanowi art. 128 k.p.a. Brak energii elektrycznej, uniemożliwiający sporządzenie odwołania na komputerze nie stanowił przeszkody nie do przezwyciężenia, skoro odwołanie mogło zostać sporządzone odręcznie. Powyższe stwierdzenie, oparte wprost na przepisach prawa, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie wymagało prowadzenia przez organy postępowania wyjaśniającego. Skutkuje to brakiem uzasadnienia dla zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał również za nieusprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. Nie zdołały podważyć stanowiska Sądu I instancji co do braku należytej staranności wymaganej od strony, argumenty natury pragmatycznej. Zapewnienie o dążeniu do jak najszybszego rozstrzygnięcia poprzez złożenie jednego pisma zawierającego kompleksowe stanowisko strony niezadowolonej w decyzji organu I instancji, nie świadczy o dążeniu do usunięcia przeszkody w dopełnieniu czynności procesowej. Podkreślić trzeba, że tą czynnością było złożenie odwołania, a nie złożenie odwołania zawierającego pełną argumentację strony. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9 i art. 112 k.p.a., jaki skarga kasacyjna upatruje w pominięciu przez Sąd, że pouczenie zawarte w decyzji Prezydenta m.st. Warszawy było niepełne i wprowadziło stronę w błąd. Jak wywiedziono, skarżący nie miał świadomości, że może złożyć odwołanie w dowolnej formie, jak również że może je uzupełnić. Uznając powyższą argumentację za nieuzasadnioną należy zauważyć, że wskazuje ona na wadliwość pouczenia, które jest składnikiem decyzji wymienionym w art. 107 § 1 k.p.a. W świetle tego przepisu pouczenie powinno zawierać informacje, czy i w jakim trybie służy od tej decyzji odwołanie. Stwierdzić należy, że wymogom tym odpowiada pouczenie zawarte w decyzji organu I instancji. Wskazano w nim, że od powyższej decyzji przysługuje odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji, za pośrednictwem Dyrektora OPS Dzielnicy [...]. Skoro zatem pouczenie nie zawierało błędu, to nie można mówić o wypełnieniu dyspozycji art. 112 k.p.a., który został powołany w podstawach skargi kasacyjnej. Nie sposób również przyjąć, iż brak zawarcia w pouczeniu zindywidualizowanej informacji o formie, jak przewidziana została dla odwołania, świadczy o naruszeniu art. 9 k.p.a. określającego zasadę obowiązku udzielania informacji faktycznej i prawnej. Lektura akt postępowania pozwala na przyjęcie, że skarżący posiada wiedzę na temat formy i trybu postępowania przed organem odwoławczym. Zauważyć trzeba, że wszelkie czynności w prowadzonym przed organami postępowaniu podejmował sam, z łatwością formułując pisma i dokonując czynności procesowych. W powyższych okolicznościach nie sposób uznać, że brak informacji co do formy odwołania czynił wadliwym pouczenie zawarte w decyzji, od której odwołanie zostało wniesione po terminie, usprawiedliwiając tym samym jego uchybienie. Stwierdzić zatem należy, że nie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 9, 77 i art. 58 § 1 oraz art. 112 k.p.a. Należało bowiem uznać, że wobec prawidłowości zaskarżonego postanowienia, poprzedzonego zgodnym z przepisami prawa postępowaniem, Sąd I instancji zasadnie oddalił skargę. Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zauważyć należy, że przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Ponadto wskazać należy, że przepis ten nie może z zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39) może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiej zaś wadliwości uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając zarzucanych naruszeń, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł natomiast o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej przyznanej skarżącemu z urzędu. Wniosek ten, zważywszy na treść art. 254 § 1 p.p.s.a., rozpozna Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.