I OSK 2520/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 29 września 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1260/15 w sprawie ze skargi P. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 listopada 2015 r. (sygn. akt I SA/Wa 1260/15), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 8 kwietnia 2015 r. P. R. wniósł wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] odmawiającej przyznania wnioskodawcy pomocy w formie zasiłku okresowego. W uzasadnieniu wniosku strona podnosiła, że z uwagi na awarię, związaną z odcięciem dopływu prądu do mieszkania, nie mogła w dniu 7 kwietnia 2015 r. sporządzić na komputerze odwołania od powyższej decyzji. Dopiero wieczorem, korzystając z pomocy sąsiadów, wnioskodawca skończył przygotowanie rzeczonego pisma a zatem – jego zdaniem - nie można było w tej sytuacji uznać, iż ponosił on winę za zaistniałe opóźnienie, które dodatkowo było niewielkie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., odmówiło P. R. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od j decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2015 r. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że decyzja organu I instancji została doręczona wnioskodawcy w dniu 24 marca 2015 r., zatem czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 7 kwietnia 2015 r., podczas, gdy odwołanie zostało złożone w dniu 8 kwietnia 2015 r. Przywołując zaś treść art. 58 k.p.a., Kolegium stwierdziło, że wnioskodawca nie uprawdopodobnił, iż uchybienie terminowi do wniesienia odwołania nastąpiło bez jego winy. Brak dopływu energii elektrycznej do jego mieszkania nie stanowił bowiem przeszkody do złożenia odwołania w terminie w sytuacji, gdy strona miała możliwość stawienia się w ośrodku pomocy społecznej w celu skutecznego wniesienia środka zaskarżenia w formie odręcznego pisma lub ustnie - stosownie do art. 63 § 1 k.p.a. Zwrócono przy tym uwagę, że odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, gdyż wystarczy, że z jego treści wynika, iż strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji (art. 128 k.p.a.). Ponadto strona po złożeniu odwołania, może w każdej chwili je uzupełnić do czasu rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P. R., kwestionując jego prawidłowość. W obszernym uzasadnieniu zarzucił organowi szereg nieprawidłowości, wskazując m.in., że w świetle przepisu art. 137 k.p.a. – wbrew twierdzeniom organu - nie jest możliwe uzupełnienie odwołania po upływie terminu jego złożenia. Skarżący zarzucił też Kolegium naruszenie art. 32 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz podkreślił, że na skutek jego działań odwołanie wraz z wnioskiem dotarło do organu prawdopodobnie wcześniej niż dostarczyłaby je poczta. Zdaniem skarżącego, postanowienie nie zawierało także prawidłowego pouczenia, bo w żadnym piśmie nie podano, w jakich godzinach czynne są sekretariaty albo kancelaria. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Oddalając skargę – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a" – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż była ona bezzasadna. W ocenie Sądu, sam fakt przerwy w dostawie energii elektrycznej do mieszkania skarżącego nie był wystarczający dla uprawdopodobnienia braku jego winy w uchybieniu terminu. Nic bowiem nie stało na przeszkodzie, aby skarżący sporządził stosowne odwołanie w zwykłej formie pisemnej, odręcznie i złożył je osobiście w siedzibie organu pierwszej instancji z zachowaniem terminu, jeżeli przesłanie pisma pocztą było niemożliwe z powodu braku stosownych środków pieniężnych. Zwłaszcza, że – jak zaakcentował Sąd - zgodnie z treścią art. 128 k.p.a., odwołanie od decyzji administracyjnej nie musi mieć szczególnej formy ani zawierać szczegółowych zarzutów w stosunku do rozstrzygnięcia, a wystarczy, aby wyrażało niezadowolenie z niego strony. Oczekiwanie zatem przez skarżącego do wieczora w dniu 7 kwietnia 2015 r. na powrót sąsiadów, celem skorzystania z energii elektrycznej, istniejącej w ich mieszkaniu, świadczyło - zdaniem Sądu - o niedbalstwie strony. Oczywiste bowiem było, że strona, dbająca należycie o własne interesy, powinna skorzystać z wszelkich, dostępnych możliwości, aby wskazaną wyżej przeszkodę pokonać i zachować termin do dokonania określonej czynności procesowej. W rozpoznawanej sprawie skarżący takich działań jednak nie podjął. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, P. R. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy to jest: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 oraz 77 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi i uznanie, że organ prawidłowo ustalił, iż nie zachodziły przesłanki uprawdopodabniające okoliczność braku winy w uchybieniu, podczas gdy ustalenia organu w tym zakresie nie znajdują poparcia w materiale zgromadzonym w toku postępowania, a organ nie podjął żadnej czynności zmierzającej do wyjaśnienia czy złożenie odwołania od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2015 r. w sposób ustny lub na piśmie sporządzonym odręcznie było w okolicznościach sprawy w ogóle możliwe; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 9 k.p.a. oraz art. 112 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi, pomimo że pouczenie zawarte w decyzji Prezydenta m.st. Warszawy było nie pełne i wyprowadziło stronę w błąd; 4) art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku art. 58 § 1 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi w związku z błędnym ustaleniem zasad staranności wymaganych do strony w okolicznościach niniejszej sprawy i uznanie, że skarżący nie dołożył wymaganej staranności, 5) art. 151 p.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi pomimo, że postanowienie SKO w Warszawie z dnia [...] maja 2015 r. zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 9, art. 77 i art. 58 § 1 oraz 112 k.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z przyznaniem od Skarbu Państwa zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu, bowiem nie zostały one pokryte w całości ani w części. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które to podstawy okazały się nieusprawiedliwione. W sprawie niniejszej przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2015 r., którym odmówiono P. R. przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2015 r. odmawiającej przyznania pomocy w formie zasiłku okresowego. Zdaniem Sądu, wskazywana przez skarżącego przerwa w dostawie energii elektrycznej do jego mieszkania, która wystąpiła w trakcie sporządzania przez niego na komputerze odwołania od rozstrzygnięcia organu I instancji, nie była wystarczającą okolicznością, która mogłaby uprawdopodobnić brak winy strony w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Stanowiska tego natomiast nie podzielał skarżący. W związku z powyższym wyjaśnić należy, że wbrew podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutom powyższy pogląd Sądu Wojewódzkiego - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - należy uznać za prawidłowy. Wyjaśnić przy tym trzeba, że - zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. - w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Według § 2 powyższego artykułu, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Z treści powyższego przepisu jasno zatem wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany przywrócić termin, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: a) uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy zostanie uprawdopodobniony, b) zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminowi, c) zainteresowany dopełnił czynności, dla której określony był termin, jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu. Odnosząc się do pierwszej z wymienionych przesłanek, której spełnienie jest kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie, podkreślić należy, że zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, iż przy ocenie braku winy, organ administracji publicznej winien przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony, dbającej należycie o swoje interesy. Przy zastosowaniu tego miernika przywrócenie terminu nie byłoby dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Z brakiem winy mamy zatem do czynienia tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Z reguły dotyczy to zdarzeń, które są trudne do przezwyciężenia, a zatem są powiązane z działaniem siły wyższej, niezależnej od działania strony. W ocenie składu orzekającego w analizowanej sprawie, skarżący nie uprawdopodobnił, iż takie okoliczności miały w tym wypadku miejsce. Po pierwsze, nie można uznać, aby przerwa w dostawie energii elektrycznej - bez względu na jej przyczynę – a która wystąpiła w mieszkaniu skarżącego w dniu 7 kwietnia 2015 r. stanowiła zdarzenie, które należałoby kwalifikować jako przeszkodę uniemożliwiającą stronie terminowe wniesienie odwołania od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2015 r. Biorąc pod uwagę, że - zgodnie z oświadczeniem strony - wskazana awaria nastąpiła ostatniego dnia biegu terminu do wniesienia odwołania, czego, jak wynika z akt sprawy, skarżący miał pełną świadomość, winien on dołożyć wszelkich starań, aby w terminie podjąć działania, zmierzające do złożenia wskazanego wyżej pisma. Skoro strona, jak sama wskazała, zamierzała sporządzić odwołanie na własnym komputerze i wydrukować je następnie w czytelni dla poszukujących pracy przed godziną 16:00, nic nie stało też na przeszkodzie, aby w sytuacji braku prądu w mieszkaniu sporządziła wskazane wyżej pismo, korzystając z alternatywnych urządzeń, dostępnych właśnie w tym miejscu. Po drugie, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, odwołanie mogło zostać wniesione także w formie pisemnej, nie tylko w postaci wydruku komputerowego, ale również sporządzone przez skarżącego odręcznie i złożone osobiście w siedzibie organu I instancji. W przypadku braku takich możliwości, skarżący mógł także wnieść je formie ustnej do protokołu, o czym wprost stanowi art. 63 § 1 k.p.a. Nieuzasadniony jest w tym kontekście zarzut, iż organ I instancji nie wypełnił w sposób należyty spoczywającego na nim obowiązku udzielania informacji, a który to obowiązek został wyrażony w art. 9 k.p.a. oraz, że organ w sposób niepełny pouczył w decyzji stronę co do prawa wniesienia odwołania, czym naruszył art. 112 k.p.a. Zgodnie bowiem z punktem 1. pouczenia, znajdującego się w decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2015 r., skarżący został poinformowany, iż od niniejszej decyzji przysługuje mu prawo złożenia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie przy ul. [...], w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji, za pośrednictwem Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, treść powyższego pouczenia w sposób jasny i precyzyjny wskazuje zatem na tryb wzruszenia decyzji w ramach administracyjnego toku instancji, co wypełnia - na tym etapie postępowania – wymogi, nie tylko wymienionych wyżej przepisów k.p.a., ale przede wszystkim świadczy o spełnieniu warunku, przewidzianego w art. 107 § 1 k.p.a. Mylnie przyjęte przez skarżącego założenie, nie mające potwierdzenia w treści zawartego pouczenia, że przejaw jego woli - co do skorzystania z prawa do wniesienia odwołania - może nastąpić tylko poprzez sporządzenie pisma w formie elektronicznej nie świadczy w żaden sposób o wadliwości tego pouczenia. To samo dotyczy, akcentowanego przez stronę, braku wskazania przez organ innych, możliwych form złożenia odwołania (odręcznie, ustnie do protokołu). Zasady ogólne, określone w k.p.a., mają wprawdzie chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, lecz nie zwalniają strony z dbałości o własne interesy i nie nakładają na organ obowiązku instruowania strony o wyborze sposobu postępowania, czy też udzielania porad prawnych w każdym, możliwym aspekcie. W sytuacji, więc gdy skarżący nie był pewny co do formy złożenia odwołania mógł zwrócić się do organu z prośbą o wyjaśnienie mu wątpliwości w tym zakresie. Za nieusprawiedliwiony trzeba uznać także zarzut strony, wskazujący na brak wyjaśnienia przez organ czy złożenie przez skarżącego odwołania w formie pisemnej, czy też ustnej było w ogóle możliwe. Wbrew wywodom skarżącego, same ogólnikowe, hipotetyczne twierdzenia strony, nie poparte argumentacją, zmierzającą do wskazania konkretnych okoliczności, nie mogą bowiem stanowić podstawy do podważenia prawidłowości zajętego przez organ, i zaakceptowanego przez Sąd Wojewódzki, stanowiska. Mając powyższe rozważania na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarżący nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji nastąpiło bez jego winy i w związku z tym zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a., art. 9 i art. 112 oraz art. 58 § 1 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać na nieuzasadnione. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł co do zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wykonywanego przez pelnomocnika ustanowionego z urzędu, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach 258 - 261 p.p.s.a.