II GSK 1278/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janusz Drachal sędzia NSA Mirosław Trzecki sędzia del. WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Anna Wojtowicz-Hess po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1978/15 w sprawie ze skargi J. J. Z. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania uprawnień budowlanych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 24 listopada 2015r., sygn. akt VI SA/Wa 1978/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] czerwca 2015r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania J. J. Z. uprawnień budowlanych. Powyższy wyrok Sądu I instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] czerwca 2015r. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa utrzymała w mocy decyzję Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej Małopolskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2015r. o odmowie nadania uprawnień J. J. Z. do kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie w specjalności inżynieryjnej kolejowej, w zakresie kolejowych obiektów budowlanych. Komisja wskazała, że w dniu 25 września 2014r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. poz.1278). W ocenie Komisji oświadczeniem, o którym mowa w § 3 ust. 7 cyt. rozporządzenia, może być dokumentowana praktyka, która miała miejsce po dniu wejścia w życie tego rozporządzenia. Natomiast praktyka odbywana przed dniem 25 września 2014r. powinna być dokumentowana wpisami dokonywanymi w książce praktyki zawodowej, potwierdzonymi przez osobę kierującą praktyką, o czym stanowi § 21 rozporządzenia. Ponieważ do wniosku nie dołączono tego rodzaju wpisów dokumentujących praktykę, która miała miejsce przed dniem 25 września 2014 r., zapadła decyzja odmowna. J. J. Z. złożył skargę na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] czerwca 2015r. Według skarżącego, potwierdzenie praktyki w formie oświadczenia jest poprawne, albowiem zgodne jest z regulacją zawartą w § 3 ust. 7 pkt 1 lub pkt 2 lub § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014r. Oznacza to, że wniosek został złożony zgodnie z obowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w decyzji. Uchylając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa nieprawidłowo zinterpretowała rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. W opinii Sądu I instancji, treść § 21 w/w rozporządzenia przewidując, że "wpisy dokonywane w książce praktyk i potwierdzone przez osobę posiadająca uprawnienia budowlane, pod kierownictwem której odbywana była praktyka, przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, dokumentują praktykę rozpoczętą przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia", nie wyłącza możliwości udokumentowania praktyki w sposób przewidziany § 3 ust. 7 tego rozporządzenia. Gdyby oznaczał on możliwość dokumentowania praktyk odbytych przed dniem 25 września 2014r. w ten tylko sposób, z pewnością przepis zawierałby wyraźne stwierdzenie, że tylko w ten sposób istnieje możliwość udokumentowania praktyki przed dniem 25 września 2014r. Brak słowa "tylko" oznacza więc możliwość dokumentacji przewidzianej w § 3 ust. 7 rozporządzenia. Wpisy w książce praktyk są jednym ze sposobów udokumentowania praktyk przed 25 września 2015r., ale nie wyłączają dokumentacji z § 3 ust. 7 aktualnie obowiązującego rozporządzenia. W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sprawa nie została bowiem wyjaśniona zgodnie z zasadami Kodeksu postępowania administracyjnego, wynikającymi z art. 7, 77 i 107, gdyż organ ograniczył się tylko do oceny oświadczenia w aspekcie braku wymogu z § 5 ust. 3 w zw. z § 21 rozporządzenia, nie oceniając wniosku, w tym praktyki, w jej aspekcie merytorycznym. Tym samym nie zostały wyczerpująco zbadane wszelkie istotne w sprawie okoliczności, które poprzedzone być powinny przeprowadzeniem stosownych dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że skarżący nie został wezwany do usunięcia braków w dokumentach, do czego organ był zobowiązany z mocy § 6 ust. 1 rozporządzenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi WSA w Warszawie skarżąca kasacyjnie zarzuciła: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (cyt. dalej jako p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, tj.: a) błędną wykładnię § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, przez przyjęcie, że brak w treści tego przepisu słowa "tylko" oznacza, że w/w przepis określa jeden z możliwych, a nie wyłączny i jedyny sposób dokumentowania praktyki zawodowej odbytej przed wejściem w życie tego rozporządzenia, b) niewłaściwe zastosowanie § 3 ust. 7 w związku z § 21 ust. 1 w/w rozporządzenia polegające na bezpodstawnym zastosowaniu tego przepisu do praktyki zawodowej odbytej przed wejściem w życie przepisów w/w rozporządzenia; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z § 21 ust. 1 rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1, polegające na bezpodstawnym uwzględnieniu skargi, mimo braku naruszenia w/w przepisu rozporządzenia; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. z w związku art. 7, 77 i 107 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z § 21 ust. 1 rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1, polegające na bezpodstawnym uwzględnieniu skargi, mimo braku naruszenia w/w przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie wskazała, że aby dokonać prawidłowej wykładni § 21 ust. 1 rozporządzenia, jego treść i sposób zredagowania określonej w nim reguły nakazanego zachowania należy porównać z treścią i sposobem redakcji innych przepisów rozporządzenia, określających sposób dokumentowania praktyki, a więc § 3 ust. 7 i § 4 ust. 1 rozporządzenia. Żaden z tych przepisów nie posługuje się słowem "tylko" lub "wyłącznie" albo ich synonimami, jednakże mimo to nie może być wątpliwości, że § 3 ust. 7 i 4 określają regułę nakazu, czyli określają nakaz dokumentowania praktyki w ściśle określony sposób, a zatem dokumentowanie tej praktyki w inny sposób niż ten przewidziany w normie prawnej określającej ten nakaz jest prawnie niedopuszczalne ze względu właśnie na tę normę. Zdaniem skarżącej kasacyjnie tak samo jest w przypadku § 21 ust. 1 rozporządzenia, który wyraża nakaz dokumentowania w określony sposób praktyki odbytej przed wejściem w życie rozporządzenia, tj. wpisami w książce praktyki. Zdaniem skarżącej kasacyjnie oznacza to, że § 21 ust. 1 rozporządzenia określa wyłączny, a więc jedyny prawnie dopuszczalny sposób dokumentowania praktyki odbytej w okresie od dnia 1 stycznia 1995r. do dnia 25 września 2014r. Dopuszczenie możliwości stosowania do praktyki odbytej w okresie od dnia 1 stycznia 1995r. do dnia 25 września 2014r. przepisu § 3 ust. 7 rozporządzenia jest, zdaniem skarżącej kasacyjnie, przejawem jego niewłaściwego zastosowania. Na przeszkodzie stosowania tego przepisu stoi bowiem § 21 ust. 1 rozporządzenia. Przepis § 20 reguluje kwestie dokumentowania praktyki odbytej do dnia 1 stycznia 1995r., odsyłając do ogólnej reguły dowodowej określonej w art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis § 21 ust. 1 reguluje z kolei kwestie dokumentowania praktyki odbytej w okresie od dnia 1 stycznia 1995r. do dnia 25 września 2014r., a przepis § 3 ust. 7 praktyki odbytej po tym ostatnim okresie. W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie uważa, że podniesiony przez nią zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu § 3 ust. 7 rozporządzenia jest zasadny. W ocenie skarżącej kasacyjnie na uwzględnienie zasługuje także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., gdyż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, a Sąd I instancji zastosował ten przepis do innego stanu faktycznego niż ten opisany w jego hipotezie. Brak możliwości zastosowania tego przepisu w opisanym stanie prawno - faktycznym powinien zaś skutkować oddaleniem skargi. Naruszenie w/w przepisu miało zatem wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77, 107 K.p.a., skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że organ ma obowiązek ustalić jedynie fakty istotne, tj. fakty prawotwórcze wskazane w hipotezie normy prawa materialnego, która ma zastosowanie w sprawie. W omawianym przypadku organ miał więc obowiązek ustalić w pierwszej kolejności, czy osoba ubiegająca się o uprawnienia budowlane udokumentowała praktykę w prawidłowej formie, co też uczynił. Skoro wnioskodawca nie spełnia warunku określonego w § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014r., to jest to samodzielna przesłanka wydania decyzji odmownej i ewentualne naruszenie przepisów postępowania nie ma wpływu na wynik sprawy, gdyż wnioskodawca, nie spełniając przesłanki z § 21 ust. 1 w/w rozporządzenia, nie mógłby uzyskać uprawnień budowlanych. Sąd I instancji nie miał zatem podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a zatem naruszenie tego artykułu miało wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. J. Z. wniósł o jej oddalenie i wyraził pogląd, że co do praktyki odbywanej w okresie od 1 stycznia 1995r. do dnia 25 września 2014r. obowiązują dwie równorzędne formy dokumentujące praktykę zawodową, tj. oświadczenie i książka praktyki zawodowej, z tym że oświadczenie dokumentuje praktykę zawodową od dnia 1 stycznia 1995r., a książka praktyki od dnia wydania książki do dnia 25 września 2014r. Zdaniem J. J. Z., organ dopuścił się więc bezpodstawnej interpretacji przepisów i na podstawie § 21 wywnioskował niestosowanie oświadczenia przed dniem 25 września 2014r., co stoi w sprzeczności z oczywistą treścią § 19 rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2016r., poz. 718 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie jest ona uzasadniona i z tego powodu nie została przez Sąd uwzględniona. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego. Ponieważ zarzuty procesowe zostały sformułowane jako konsekwencja naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. oceny prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni przepisów § 21 ust. 1 oraz § 3 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 2014r., poz. 1278, cyt. dalej jako rozporządzenie z dnia 11 września 2014r. lub rozporządzenie) i opartego na jej podstawie wniosku o nieprawidłowej wykładni tych przepisów przez skarżący kasacyjnie organ. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieuzasadnione są podniesione w punkcie 1 skargi kasacyjnej zarzuty błędnej wykładni § 21 ust. 1 rozporządzenia poprzez uznanie, że przepis ten określa jeden z możliwych, a nie wyłączny i jedyny sposób dokumentowania praktyki zawodowej odbytej przed wejściem w życie tego rozporządzenia oraz niewłaściwego zastosowania § 3 ust. 7 w związku z § 21 ust. 1 w/w rozporządzenia, poprzez zastosowanie tego przepisu do praktyki zawodowej odbytej przed wejściem w życie przepisów w/w rozporządzenia, ale po dniu 1 stycznia 1995r. Należy na wstępie zwrócić uwagę, że cytowane rozporządzenie weszło w życie w związku z uchwaleniem ustawy z dnia 9 maja 2014r. o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych (Dz. U. z 2014r., poz. 768). W ustawie tej przewidziano m.in. zmianę treści art. 16 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, tj. przepisu upoważniającego ministra właściwego do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa do określenia w drodze rozporządzenia rodzaju i zakresu przygotowania zawodowego do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, w tym dokumentowania i odbywania praktyki, a także kryteriów uznawania praktyki (art. 1 cyt. ustawy). Ustawa przewidywała, że niektóre dotychczasowe przepisy wykonawcze zachowują moc obowiązującą, wśród nich nie wymieniono jednak przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 16 ustawy Prawo budowlane. A zatem wydane na podstawie art. 16 ustawy Prawo budowlane rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 2006r., Nr 83, poz. 578 ze zm.) utraciło moc obowiązującą w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 10 sierpnia 2014r. Kolejne rozporządzenie wydane na podstawie znowelizowanego art. 16 ustawy Prawo budowlane tj. mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, weszło w życie dopiero w dniu 25 września 2014r. W okresie od dnia 10 sierpnia 2014r. do dnia 24 września 2014r. nie obowiązywał zatem żaden akt wykonawczy wydany na podstawie art. 16 ustawy Prawo budowlane. Dokonując wykładni spornych przepisów rozporządzenia z dnia 11 września 2014r., nie można koncentrować się wyłącznie na wnioskach wynikających z wykładni literalnej poszczególnych fragmentów tego rozporządzenia, lecz należy uwzględnić również kontekst systemowy tych przepisów. Dyrektywy wykładni systemowej nakazują zaś uwzględnianie przy interpretacji danego przepisu nie tylko jego miejsca w tzw. systematyce zewnętrznej aktu prawnego, w którym przepis ten się znajduje, ale również jego usytuowanie w systematyce wewnętrznej tego aktu, tj. wzięcie pod uwagę przy wykładni danego przepisu również części aktu, w której ten przepis się znajduje. Uwzględniająca te zasady analiza zawartych w rozporządzeniu z dnia 11 września 2014r. przepisów dotyczących sposobu dokumentowania praktyki zawodowej wymaga rozpoczęcia od zasady ogólnej wprowadzonej w § 3 ust. 7 tego rozporządzenia. Z przepisu tego wynika mianowicie, że "Dokumentem potwierdzającym odbycie: 1) praktyki, o której mowa w art. 14 ust. 4-4b ustawy, jest oświadczenie potwierdzające odbycie praktyki zawodowej, którego wzór określa załącznik nr 1 do rozporządzenia; 2) praktyki zawodowej przy projektowaniu lub budowie obiektów budowlanych usytuowanych na terenach zamkniętych w jednostce organizacyjnej podległej Ministrowi Obrony Narodowej, ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych albo Szefowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego jest zaświadczenie potwierdzające odbycie praktyki zawodowej wydane przez właściwego wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, z wyszczególnieniem okresu odbywania praktyki zawodowej z podaniem terminów rozpoczęcia i ukończenia praktyki, z zakresu danej specjalności". Kwestie międzyczasowe natomiast regulują przepisy zawarte w Rozdziale 6 rozporządzenia zatytułowanym "Przepisy przejściowe i końcowe", które też trzeba wykładać w sposób systemowy, odczytując je w kolejności wskazanej przez prawodawcę, a więc uwzględniając przewidzianą przez prawodawcę sekwencję wynikających z nich zasad. Należy zatem zacząć od zasady ogólnej dotyczącej sposobu rozstrzygania spraw rozpoczętych przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia. Treść §19 rozporządzenia nakazuje weryfikowanie wniosków o nadanie uprawnień budowlanych złożonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia zgodnie z przepisami nowego rozporządzenia, nawet w przypadku, gdy wnioski te były w świetle poprzednich przepisów kompletne (ust. 1). Intencją prawodawcy było zatem wprowadzenie jako zasady obowiązywania nowej regulacji prawnej także wobec stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie tego rozporządzenia. Następny przepis tj. § 20 wyłącza stosowanie powyższej zasady, tj. zasady stosowania nowych przepisów wynikających z rozporządzenia tylko w odniesieniu do praktyk odbytych przed dniem 1 stycznia 1995r. Przepis ten przewiduje bowiem wyraźnie, że "Przepisów § 3 ust. 7 i § 4 ust. 1 nie stosuje się do praktyki zawodowej odbytej przed dniem 1 stycznia 1995r.". Tę regulację należy traktować jako wyjątek od zasady ogólnej i z tego powodu nie można go interpretować rozszerzająco. Z woli prawodawcy zatem przepis § 3 ust. 7 dotyczącego sposobu dokumentowania praktyk nie ma zastosowania jedynie do tych praktyk zawodowych, które zostały odbyte przed dniem 1 stycznia 1995r. Kolejny przepis analizowanego rozporządzenia, tj. § 21 ust. 1 dotyczy sposobu dokumentowania praktyki rozpoczętej przed wejściem w życie rozporządzenia. Przewiduje on mianowicie, że "Wpisy dokonane w książce praktyki i potwierdzone przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, pod kierownictwem której odbywana była praktyka, przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, dokumentują praktykę rozpoczętą przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia. W takim przypadku książkę praktyki dołącza się do wniosku o nadanie uprawnień budowlanych, o którym mowa w § 5 niniejszego rozporządzenia. Z kolei § 21 ust. 2 przewiduje, że "Przepisy ust. 1 stosuje się do wpisów dokonanych w książce praktyki, które nie zostały potwierdzone przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, pod kierownictwem której odbywana była praktyka, przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, jeżeli zostaną one potwierdzone przez tę osobę w terminie 21 dni od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia.". Wskazana powyżej sekwencja uregulowania przez prawodawcę kwestii intertemporalnych dowodzi zatem, że zawarta w § 21 ust. 1 regulacja dotycząca możliwości dokumentowania przy pomocy książki praktyk praktyki zawodowej rozpoczętej przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, nie wyłącza zasady ogólnej wynikającej z § 3 ust. 7, a więc możliwości wykazania odbytej praktyki poprzez przedłożenie oświadczenia. Prawidłowość dokonanej wykładni systemowej potwierdza też wykładnia celowościowa analizowanej regulacji prawnej. Jak była o tym mowa na wstępie, rozporządzenie z 2014r. weszło w życie w związku z uchwaleniem ustawy o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych z dnia 9 maja 2014r. Intencją prawodawcy wprowadzającego kolejny etap deregulacji lub całkowitej dereglamentacji 9 zawodów rynku finansowego oraz 82 zawodów technicznych, pozostających w gestii Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, było dokonanie systemowych zmian w dostępie do tych zawodów regulowanych, w celu ułatwienia dostępu do wykonywania tych zawodów i zniesienia zbędnych ograniczeń w tym zakresie (por. uzasadnienie do projektu ustawy o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych, druk sejmowy nr 1576, str. 59 i nast., http://orka.sejm.gov.pl/Druki7ka.nsf/Projekty/7-020-721-2013/$file/7-020-721-2013.pdf). Celem zatem zmiany regulacji dotyczącej sposobu dokumentowania praktyki zawodowej umożliwiającej wykonywanie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie było wprowadzenie ułatwień dla kandydatów. Nowe przepisy miały ograniczyć lub znieść bariery dostępu do zawodów regulowanych. Wprowadziły zatem nową zasadę, że wykazanie odbycia praktyki zawodowej umożliwiającej wykonywanie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie jest możliwe poprzez jednorazowe uzyskanie oświadczenia od uprawnionej osoby o odbyciu tej praktyki, zamiast systematycznego prowadzenia książki praktyki. Dla ułatwienia jednakże tym osobom, które rozpoczęły praktykę przed dniem wejścia w życie rozporządzenia i dysponowały już książką praktyki, prawodawca przewidział, że mogą one przedłożyć tę książkę praktyki i nie muszą uzyskiwać oświadczenia potwierdzającego odbycie praktyki według nowego wzoru. Należy zatem uznać, że jeśli wnioskodawca dysponuje książką praktyki, może nią wykazać odbytą praktykę zawodową. Jeśli natomiast książką tą nie dysponuje albo nie była ona systematycznie wypełniana, uzupełniania i potwierdzana – może złożyć oświadczenie według wzoru stanowiącego załącznik do rozporządzenia. Należy zatem uznać trafność wyprowadzonej przez Sąd I instancji na podstawie wykładni tych przepisów tezy, że obecnie dokumentem potwierdzającym odbycie praktyki zawodowej jest oświadczenie, a dodatkowo dla praktyk rozpoczętych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia można też posłużyć się książką praktyki. Działanie nowych zasad dotyczących dokumentowania praktyk zawodowych od dnia wejścia w życie rozporządzenia wynika z § 19 rozporządzenia, a wyjątek dotyczy tylko spraw wyraźnie wskazanych w § 20, tj. praktyk odbytych przed dniem 1 stycznia 1995r. Ponieważ zaś w rozpoznawanej sprawie praktyka zawodowa była odbyta przez J. J. Z. w okresie od dnia 6 września 2010r. do dnia 18 lipca 2014r., przepis ten nie znajdował w tej sprawie zastosowania. Nieuzasadniony jest zatem zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni przez Sąd pierwszej instancji § 21 ust. 1 rozporządzenia oraz powiązany z nim zarzut błędnego zastosowania w sprawie § 3 ust. 7 rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela wprawdzie pogląd skarżącego kasacyjnie organu co do nietrafności użytego przez Sąd I instancji argumentu dotyczącego skutków braku słowa "tylko" w treści § 21 ust. 1 rozporządzenia. Pomimo jednak częściowo błędnego uzasadnienia wyroku Sądu, jego konkluzja wynikająca z interpretacji norm zawartych § 21 ust. 1 rozporządzenia i możliwości zastosowania w sprawie § 3 ust. 7 jest prawidłowa. Sąd prawidłowo odkodował treść normy zawartej w przepisie § 21 ust. 1 rozporządzenia oraz nie popełnił błędu subsumcji uznając, że stan faktyczny sprawy odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie § 3 ust. 7 rozporządzenia, a zatem właściwie ten przepis zastosował. Uwzględniając cel, dla którego realizacji wprowadzono analizowaną regulację prawną, czyli ułatwienie dostępu do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie oraz systematykę tej regulacji prawnej, za prawidłową uznać zatem należy wykazaną powyżej tezę, że treść § 21 ust. 1 nie wyklucza możliwości stosowania § 3 ust. 7 rozporządzenia. Wykładnia przytoczonych przepisów rozporządzenia uwzględniająca kontekst systemowy i teleologiczny potwierdza zatem, że wyrok Sądu pierwszej instancji, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, uzasadniając oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że przyjęcie interpretacji proponowanej przez skarżący kasacyjnie organ wykluczałoby możliwość wykazania praktyki odbywanej w okresie od dnia 10 sierpnia 2014r. do dnia 25 września 2014r., albowiem w tym czasie nie obowiązywało już poprzednie rozporządzenie przewidujące dokumentowanie praktyk wpisami w książce praktyki, a tylko w ten sposób według organu możliwe byłoby wykazanie praktyki rozpoczętej przed dniem wejścia w życie rozporządzenia z dnia 11 września 2014r., stosownie do treści § 21 ust. 1 rozporządzenia. Wyniki takiej wykładni organu doprowadziłyby zatem do zaakceptowania istnienia luki, co potwierdza jej wadliwość. Wobec bezzasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego, za nieuzasadnione uznać też należy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego. Niezasadnie zatem zarzucono w skardze kasacyjnej, że doszło do bezpodstawnego uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji, przez co doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Należy uznać, że Sąd I instancji zasadnie zarzucił organowi naruszenie prawa polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że treść § 21 ust. 1 rozporządzenia wyklucza możliwość zastosowania § 3 ust. 7 rozporządzenia. W konsekwencji za nieuzasadniony uznać też należy zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., albowiem naruszenie prawa przez organ stanowiło podstawę do uwzględniania skargi przez Sąd pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie organ nie podważył w skuteczny sposób zasadności dokonanej przez Sąd I instancji oceny, że organ dokonał nieprawidłowej wykładni i zastosowania § 21 ust. 1 oraz § 3 ust. 7 rozporządzenia. Wykładnia dokonana przez Sąd I instancji nie narusza prawa, a zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.