II OSK 682/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 17 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2433/14 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. VII SA/Wa 2433/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zaskarżoną decyzją Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Grodzisku Mazowieckim z dnia [...] stycznia 2014 r. nr 21/14 na mocy której organ I instancji, działając na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), nakazał K. S. rozbiórkę altany konstrukcji drewnianej z wymurowanym paleniskiem grilla i kominem o wymiarach 5,7 m x 5,2 m usytuowanej 1,2 m od ogrodzenia międzysąsiedzkiego na działce nr ewid. [...] przy ulicy [...] w P. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że przedmiotową altanę K. S. wybudował bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), co uzasadniało wszczęcie w stosunku do tego obiektu procedury legalizacyjnej w trybie określonym w art. 48 Prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, z którego to obowiązku inwestor się nie wywiązał. Wobec powyższego zasadne było wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowej altany. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, oddalającego skargę K. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że stan faktyczny sprawy ustalony został prawidłowo. Sąd przychylił się do argumentacji i ustaleń organów, że realizacja altany nastąpiła samowolnie pod rządami ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., nie zaś jak wskazuje skarżący w roku 1986, tj. pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, iż poprzedni właściciele działki nr [...] na mocy decyzji z dnia [...] września 1982 r. uzyskali pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego typ W-11/77 na terenie nieruchomości w P. przy ul. [...], według projektu stanowiącego integralną część decyzji, w miejscu ustalonym w planie realizacyjnym. Z mapy sytuacyjnej z dnia 8 września 1982 r. sporządzonej przez uprawnionego geodetę jednoznacznie wynika, że obiektami usytuowanymi na działce oraz przewidzianymi w projekcie są: dom mieszkalny jednorodzinny, studnia, szambo, istniejące bramy i furtki, ewentualne przełożenia bramy i furtki, ogród warzywny, ewentualny dojazd od ul. [...], ewentualny dojazd od ul. [...], a także 4 sztuk drzew do wycięcia po wytyczeniu budynku oraz dojazd z płytek betonowych ażurowych ułożonych w trawie /"płyto traw"/). Sąd podzielił pogląd organu II instancji, że wobec tak szczegółowego planu realizacyjnego trudno byłoby przyjąć, że również będąca przedmiotem niniejszego postępowania altana objęta była decyzją o pozwoleniu na budowę. Ponadto Sąd stwierdził, że na podstawie aktu notarialnego Rep. A Nr [...] z dnia [...] grudnia 1995 r. zawierającego umowę sprzedaży pomiędzy poprzednimi właścicielami a K. S. oraz aktu notarialnego Rep. A Nr [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. zawierającego ustanowienie nieodpłatnej służebności gruntowej Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie przyjął, iż działka nr ewid. [...] przy ul. [...] w P. w dniu 4 grudnia 1995 r. zabudowana była budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, parterowym z użytkowym poddaszem, częściowo podpiwniczonym, krytym blachą, sześcioizbowym z garażem, garażem wolnostojącym na podstawie warunkowej umowy sprzedaży z dnia 7 września 1979 r. i umowy przeniesienia własności z dnia 12 listopada 1979 r. (§ 1 aktu notarialnego). W oświadczeniu złożonym w akcie notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. zawierającym ustanowienie nieodpłatnej służebności gruntowej, w § 1 wskazano, że "Stawiający oświadcza, że działka (...) zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, parterowym z użytkowym poddaszem, częściowo podpiwniczonym, krytym blachą, 6 - izbowym z garażem, ponadto garażem wolnostojącym, murowanym krytym blachą". W § 2 aktu notarialnego Rep. A Nr [...] z dnia [...] czerwca 1998 r., wskazano, że "K. S. oświadcza, że na opisanej w § 1 nieruchomości ustanawia nieodpłatną służebność gruntową polegającą na prawie poprowadzenia przyłącza gazowego przez teren działki zgodnie z okazanym projektem (...)". Sąd uznał ponadto, że organ prawidłowo przyjął, iż z mapy sytuacyjnej załączonej do projektu pn. "Projekt techniczny wewnętrznej instalacji gazowej" budynku mieszkalnego przy ul. [...] w P.(inwestor L. i J. Z.) z sierpnia 1997 r. stanowiącej załącznik decyzji nr [...]Burmistrza Podkowy Leśnej zatwierdzającej projekt i zezwalającej na budowę przyłącza nie wynika, aby na działce skarżącego, przez którą poprowadzono przyłącze gazowe, zlokalizowana była przedmiotowa altana. W ocenie Sądu trudno jest uznać, aby w aktach notarialnych nie uwzględniono i opisano takiego obiektu gabarytowego, jak drewniana altana o wymiarach 5,7m x 5,2 m. Nawet jeżeliby uznać, iż strony pominęły w aktach notarialnych sporny obiekt, to z ww. mapy sytuacyjnej załączonej do ww. projektu pn. "Projekt techniczny wewnętrznej instalacji gazowej" budynku mieszkalnego przy ul. [...] w P. nie wynika, aby na działce skarżącego znajdowała się drewniana altana. Odnosząc się do zarzutów skarżącego, który zakwestionował mapę, stwierdzając, że nie została ona sporządzona na kopii aktualnej mapy zasadniczej, Sąd I instancji wskazał, że okoliczność ta może mieć znaczenie jedynie w przypadku kwestionowania decyzji z dnia [...] lipca 1998 r. zatwierdzającej projekt i zezwalającej na budowę przyłącza z uwagi na naruszenie art. 29a ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. W niniejszym postępowaniu administracyjnym, jako dowód należało zaś dopuścić wszystko co mogło przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Odwołując się zaś do oceny z przeprowadzonych przez organ powiatowy dowodów z zeznań świadków Sąd zauważył, że z wyjaśnień Stanisława Sadowskiego z dnia 4 października 2011 r. wynika, że "altana z grillem oraz wieża tzw. ambonka powstały po zmianie właściciela (natychmiast)". Wprawdzie dalej świadek ten dodał, że nie pamięta, kiedy doszło do zmiany właściciela oraz że w jego przekonaniu obiekty te powstały przez rokiem 1995, tym niemniej za wiarygodną datę wybudowania obiektu Sąd przyjął okres po 1995 r. stwierdzając, że świadek. S. Sadowski wyraźnie wskazał, iż sporny obiekt powstał po zmianie właściciela, uznając, że kwestie związane z lokalizacją pewnych zdarzeń w czasie mogą sprawiać pewne trudności. A. J. w dniu 11 stycznia 2012 r. oświadczył, iż "Jeśli chodzi o drewnianą altanę (rekreacyjną) z kominkiem to zdecydowanie powstała po 1999 roku." Mając na względzie powyższe ustalenia, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organy nadzoru budowlanego zasadnie przyjęły, że do stanu faktycznego sprawy należy stosować obecnie obowiązującą ustawę Prawo budowlane z 1994 r. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 tej ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, które nie miały zastosowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na przekroczenie dopuszczalnej dla dokonania zgłoszenia altany powierzchni zabudowy, tj. 25 m2. Wojewódzki Sąd Administracyjny przypomniał, że kategoria obiektów budowlanych została zróżnicowana w art. 3 pkt 1-4 ustawy - Prawo budowlane. Obiektami budowlanymi są: budynki, budowle oraz obiekty małej architektury (art. 3 pkt 1 ww. ustawy). W ramach powyżej klasyfikacji obiektów budowlanych przepis art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego stanowi podstawę do wyróżnienia obiektów budowlanych, które ustawodawca nazwał "obiektami małej architektury", obejmującymi niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Nieprecyzyjna definicja "obiektu małej architektury" powoduje, że należy ją interpretować indywidualnie do danego stanu faktycznego. W niniejszej sprawie odniesienie wielkości spornego obiektu do wielkości obiektów z przykładowego katalogu pozwoliło przyjąć, że nie jest on zbliżony do nich ani wielkością ani funkcją. Sąd zgodził się z organami, które przedmiotową altanę zaklasyfikowały na podstawie art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego jako budowlę na budowę której niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Brak tego pozwolenia uzasadniał zastosowanie trybu przewidzianego w art. 48 ustawy Prawo budowlane. W niniejszej sprawie umożliwiono inwestorowi zalegalizowanie samowoli budowlanej poprzez wezwanie do przedłożenia dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Niewypełnienie przez skarżącego nałożonych obowiązków uzasadniało zatem zastosowanie art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 ustawy - Prawo budowlane poprzez wydanie nakazu rozbiórki. W konsekwencji Sąd uznał, że decyzja o nakazie rozbiórki altany nie narusza prawa. W skardze kasacyjnej wniesionej przez K. S., w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 7 k.p.a., art. 156 § 1 k.p.a. w związku z art. 103 § 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy decyzja została wydana niezgodnie z prawem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie nie ustalono, kiedy powstała altana będąca przedmiotem postępowania. Domniemanie przez organy i Sąd, że okoliczność, iż altana nie znalazła się w akcie notarialnym i pozwoleniu na budowę jest równoznaczna z tym, że obiekt ten powstał później - jest prawnie niedopuszczalne. Zdaniem strony, całe postępowanie opierało się na zeznaniu jednego świadka, który nie pamiętał dokładnie daty powstania altany oraz zeznaniach strony przeciwnej, a więc zainteresowanej określonym wynikiem postępowania, co stanowi o naruszeniu art. 77 § 1 k.p.a. Organy powinny ustalić bezspornie, w którym roku powstał obiekt będący przedmiotem postępowania legalizacyjnego. Skarżący zarzucił organom nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność daty powstania altany. Z powołanych względów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania J. J. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi kasacyjnej według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W wyniku tej kontroli sąd kasacyjny uznał, że skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadne uznał zarzuty skarżącego kwestionujące prawidłowość przyjęcia przez Sąd I instancji w ślad za organami nadzoru budowlanego daty powstania na działce nr ewid. [...] przy ulicy [...] w P. altany będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, jako okoliczności mającej istotne znaczenie w odniesieniu do treści art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane w związku z zastosowanym w tej sprawie, stanowiącym podstawę prawną nakazu rozbiórki art. 48 ust. 1 tej ustawy. Data wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu altany wpłynęła bowiem na przyjęty przez organy nadzoru budowlanego tryb likwidacji samowoli budowlanej. Stosownie bowiem do art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Powyższa treść przepisu wskazuje, że zakres zastosowania art. 103 ust. 2 ustawy dotyczy obiektów budowlanych wykonanych samowolnie, których budowa zakończyła się przed dniem 1 stycznia 1995 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący kasacyjnie w oparciu o postawiony zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 7 k.p.a. nie zdołał podważyć stanowiska Sądu I instancji w zakresie, w jakim aprobująco odnosiło się ono do ustaleń organów, iż decyzja nakazująca rozbiórkę odnosiła się do samowoli budowlanej zrealizowanej po dniu 1 stycznia 1995 r. Należy zgodzić się ze skarżącym, że postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organy nadzoru budowlanego nie doprowadziło do precyzyjnego wskazania daty powstania przedmiotowej altany. Skarżący twierdził bowiem, iż wybudowano ją w 1986 r., przesłuchani w sprawie świadkowie wskazywali zaś moment zmiany właściciela nieruchomości, co miało miejsce w 1995 (świadek S. S.) oraz rok 1999 (świadek I. M. oraz A. J.). Jednakże, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak – jak podnosi strona – bezspornego ustalenia, z którego roku pochodzi altana, nie stanowi o wadliwości decyzji mającej istotny wpływ na wynik sprawy. Zastosowanie art. 48 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. wymagało bowiem jedynie ustalenia, czy budowa obiektu została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy, czy po jej wejściu w życie. Wnioskowi, jaki wyprowadziły organy nadzoru budowlanego w oparciu o przeprowadzone postępowanie dowodowe, że do realizacji przedmiotowego obiektu doszło pod rządami obowiązującego Prawa budowlanego z 1994 r., nie można zarzucić dowolności. Stanowisko to, do którego w całości przychylił się Wojewódzki Sąd Administracyjny i którego wadliwości Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł, przyjęte zostało na podstawie wyczerpująco zebranego materiału dowodowego obejmującego różnorodne środki dowodowe: wyjaśnienia stron, zeznania świadków, dokumenty urzędowe (akty notarialne, decyzja o pozwoleniu na budowę) i dokumenty prywatne (mapa sytuacyjna do projektu pn. "Projekt wewnętrzny instalacji gazowej"), które zostały szczegółowo wymienione i opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wyroku Sądu I instancji. Sąd kasacyjny za niezasadne uznał ponowne ich przywoływanie i odnoszenie się do nich zważywszy, że podstawy kasacyjne nie obejmują zarzutu zaaprobowania przez Sąd I instancji ustaleń przyjętych przez organy z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, a więc zarzutu naruszenia art. 151 w związku z art. 80 k.p.a. W odniesieniu do postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. ocenie sądu kasacyjnego polegać tylko mogło to, czy skarżący zasadnie podnosił, iż w ramach realizacji obowiązków organów administracji publicznej wynikających z powołanego powyżej przepisu, polegających na podejmowaniu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niepowołanie biegłego na okoliczność daty powstania altany stanowiło uchybienie, które uzasadniało uwzględnienie skargi w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na akceptację stanowisko skarżącego, że na gruncie niniejszej sprawy ustalenie stanu faktycznego w odniesieniu do daty zrealizowania samowoli budowlanej przekraczało możliwości merytoryczne organu prowadzącego postępowanie i wymagało wiadomości specjalnych, skutkując koniecznością powołania biegłego. Należy zauważyć, że wymóg powołania biegłego w celu przyjęcia prawidłowych ustaleń dotyczących warunków realizacji danej samowoli budowlanej nie ma charakteru formalnego (nakaz dowodowy), stąd wykorzystanie tego środka dowodowego uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy. Zasadność zwrócenia się do biegłego o wydanie opinii kodeks postępowania administracyjnego łączy z przesłanką stwierdzenia przez organ, że w sprawie wymagane są wiadomości specjalne (art. 84 § 1 k.p.a.). Zadaniem biegłego jest więc dostarczenie organowi prowadzącemu postępowanie wiadomości fachowych, mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, co w rozpoznawanej sprawie nie było potrzebne. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł bowiem powodów, z jakich niepowołanie biegłego dla potrzeb rozstrzygnięcia postępowania legalizacyjnego dotyczącego przedmiotowej altany mogłoby zostać uznane za uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy, zważywszy, że zadanie biegłego, w założeniu strony, polegać miałoby na "jednoznacznym orzeczeniu, z którego roku pochodzi altana". Treść podniesionego zarzutu, jak i towarzysząca mu argumentacja wskazuje, że zamiarem strony było nie tyle uzyskanie wiedzy fachowej specjalisty, co ustalenie istotnego elementu stanu faktycznego sprawy poprzez ustalenie daty budowy altany, a więc dotyczyło czynności należących do uprawnień organu administracji publicznej. Ustalenie stanu faktycznego sprawy wchodzi w zakres czynności organów nadzoru budowlanego, a co za tym idzie powierzenie ich biegłemu stanowiłoby naruszenie zasad postępowania administracyjnego. Za uzasadnione ponadto Naczelny Sąd Administracyjny uznał stanowisko Sądu I instancji, iż będąca przedmiotem rozpoznawanej sprawy altana posiada wszelkie cechy budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, na której realizację wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, co działanie skarżącego jako właściciela tego obiektu nie legitymującego się takim pozwoleniem nakazywało objąć procedurą określoną w art. 48 Prawa budowlanego. W kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu administracyjnym art. 156 § 1 k.p.a. nie był przez organy stosowany, Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zaś okoliczności, które mogłyby w toku tego postępowania podlegać uwzględnieniu w oparciu o przyjęte w powołanym artykule przesłanki nieważności decyzji administracyjnej. Stąd też zarzut niezastosowania art. 156 § 1 k.p.a. oceniony został musiał jako niestanowiący uprawnionej podstawy kasacyjnej. W tym stanie sprawy, wobec uznania, że skarżący nie podważył skutecznie prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego oraz ustalenia na jego podstawie stanu faktycznego sprawy, a przyjęta prawidłowo w zaskarżonym wyroku kwalifikacja prawna przedmiotowej altany uzasadniała wydanie nakazu jej rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.