I OSK 781/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P., B. P., A. P.-., J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1692/15 w sprawie ze skargi M. P., B. P., A. P.-S., J. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 listopada 2015r. oddalił skargę M. P., B. P., A. P.-S. i J. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...], oznaczona jako działka ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, uregulowana w KW Nr [...], została wywłaszczona na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] lipca 1974 r. na wniosek Komendy Stołecznej Milicji Obywatelskiej. Wywłaszczenie nastąpiło zgodnie z lokalizacją szczegółową z [...] 1972 r. pod budowę "[...]" dla potrzeb Komendy Stołecznej M.O. Z pisma Biura Geodezji i Katastru z [...] maja 2012 r. wynika, że nieruchomości objętej decyzją wywłaszczeniową odpowiada aktualnie działka ew. nr [...] z obrębu [...] w Warszawie. Zgodnie zaś z informacją z ewidencji gruntów i budynków (według stanu na [...] 2012 r.) powyższa nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa i znajduje się we władaniu Komendy Stołecznej Policji. M. P., B. P., A. P.-S. i J. K. pismem z dnia [...] 2012 r. wnieśli o zwrot wskazanej nieruchomości. Prezydent m. st. Warszawy decyzją z [...] września 2014 r. orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli wnioskodawcy. Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] kwietnia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z [...] września 2014 r. Organ podkreślił, że stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., dalej: u.g.n.), poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeśli stosownie do przepisu art. 137 ust. 1 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się zaś za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n.). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.). Odnosząc powyższe do warunków rozpatrywanej sprawy Wojewoda wskazał, że nieruchomość została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę "[...]" dla potrzeb Komendy Stołecznej Milicji Obywatelskiej. Budowa tego obiektu została ustalona decyzją o lokalizacji szczegółowej z [...] 1972 r. Integralną część decyzji lokalizacyjnej stanowi mapa do celów projektowych wskazująca obiekty, jakie miały powstać na nieruchomościach objętych działaniem decyzji. Na nieruchomości tej miały zatem powstać: budynek sztabowy, budynek klubowy, budynek dowództwa, budynek szkolny, budynek garażowy, 4 budynki koszarowe, budynek stołówki i układ komunikacyjny. Dowodami realizacji celu wywłaszczenia są: - pismo Wydziału [...] z [...] 1995 r., z którego wynika, że w latach 1974-1985 zrealizowano część obiektów: ogrodzenie terenu, kotłownię, 2 budynki magazynowe, budynek stołówki, 4 budynki koszarowe, stację trafo i wartownię, a następnie budynek socjalno-biurowy oraz sztabowo-dydaktyczny; - pismo Urzędu Spraw Wewnętrznych z [...] 1987 r., z którego wynika, że do końca czerwca 1987 r. wykonano stan surowy otwarty 3 budynków koszarowych, stołówki, niepełny stan surowy otwarty magazynu 12B, montaż 1 piętra magazynu 12A, przekazano do użytku [...] 1987 r. bez elewacji budynek koszarowy 7B, instalacje zewnętrzne, uliczne, wodno-kanalizacyjne i kabel elektryczny wraz z trafostacją, całkowite uzbrojenie podziemne wodno-kanalizacyjne i część centralnego ogrzewania, kotłownię parową oraz część placów i dróg; - protokół Zespołu Projektów Inwestycyjnych Komendy Głównej Policji z [...] 1995 r., który wskazuje na stan zaawansowania prac realizacyjnych 8-9 lat po wywłaszczeniu; zgodnie z protokołem budowę obiektu rozpoczęto w latach 1982-1983; zrealizowano wówczas I etap zagospodarowania "[...]" obejmujący infrastrukturę techniczną oraz wybudowano następujące budynki: 4 koszarowe (7A, 7B, 7C - przekazane do użytkowania oraz 7D w stanie surowym), kotłownię, dwie trafostacje oraz stołówkę i dwa budynki magazynowe (12A i 12B) w stanie surowym; budowa "[...]" została przerwana w latach 1985-1993, a następnie wznowiona; - zdjęcia lotnicze z lat 1976-1982, które obrazują sposób zagospodarowania nieruchomości objętych działaniem decyzji lokalizacyjnej z 1972 r., w tym również obszar działki ew. nr [...]; w 1976 r. przedmiotowa nieruchomość, jak również nieruchomości znajdujące się w jej sąsiedztwie stanowiły grunty użytkowane rolniczo, natomiast ze zdjęcia lotniczego z 1982 r. wynika, że na terenie "[...]" zlokalizowane były pierwsze obiekty kubaturowe, w tym 4 budynki koszarowe i pas wysokiej zieleni izolacyjnej wzdłuż granic obiektu. Dalej organ wskazał, że we wrześniu 1994 r. opracowano "Zamienną koncepcję zagospodarowania terenu "[...]"". Zostały na niej wykazane obiekty, które zostały już zrealizowane (budynki koszarowe oraz budynki magazynowe), uwidocznione na załączniku do decyzji lokalizacyjnej z 1972 r. Ponadto opracowanie to zawierało nowy projekt zagospodarowania terenu, zgodnie z którym na części obejmującej aktualną działkę ew. nr [...] przewidziano parking oddziału prewencji oraz częściowo plac apelowy. Zmiana koncepcji zagospodarowania terenu związana była z koniecznością dostosowania "[...]" do aktualnych struktur organizacyjnych Policji i jej nowych zadań. Cel wywłaszczenia nie został zmieniony, lecz jedynie zmodyfikowany. Dostosowano pierwotne założenia do zmieniających się potrzeb Policji, a obiekt w całości był i jest niezbędny do realizacji zadań ustawowych Policji (ochrony bezpieczeństwa ludzi, utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego) i zawsze był wykorzystywany zgodnie z celem wywłaszczenia, a w obecnym stanie nadal stanowi cel wywłaszczenia. Przeprowadzone w dniu [...] 2013 r. oględziny, z których został sporządzony protokół, pozwoliły wnioskować, że nieruchomość leży na zamkniętym, ogrodzonym terenie Komendy Stołecznej Policji. Część nieruchomości jest wykorzystywana na parking depozytowy Policji, który dodatkowo jest ogrodzony metalową siatką. Pozostałą część stanowi utwardzony plac manewrowo-parkingowy, zieleń z budynkiem gospodarczym oraz droga dojazdowa pomiędzy nimi. Na działce znajdują się elementy infrastruktury technicznej. Teren jest wykorzystywany przez Policję do jej zadań statutowych. Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego wnieśli M.P., B. P., A. P.-S. i J. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd na wstępie zaznaczył, że w związku z obszernym zreferowaniem argumentacji organu odwoławczego, jej ponowne przytaczanie byłoby zbędne. W tej sytuacji Sąd zaznaczył, że powyższą argumentację przyjmuje za swoją, z zastrzeżeniem wskazanych pod koniec uzasadnienia kwestii, nie mogących mieć jednak wpływu na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał, że wywłaszczona nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., a poźniejsza (1994 r.) modyfikacja koncepcji zagospodarowania przedmiotowej działki, stanowiącej jedynie niewielką część dużego obszaru przeznaczonego na potrzeby organów ochrony porządku publicznego, nie oznacza zmiany celu wywłaszczenia. Dla oceny, czy określona nieruchomość jest zbędna dla celu wywłaszczenia, gdy chodziło - jak w niniejszej sprawie - o realizację przedsięwzięć ze swej natury wieloelementowych, obejmujących znaczniejsze obszary, istotne będzie określenie, na jaki cel miała być ona uprzednio przeznaczona w sposób bardziej szczegółowy. Przy tego rodzaju ustaleniach mogą być przydatne wszelkie dokumenty, precyzujące zakres planowanego przedsięwzięcia (np. decyzje w przedmiocie zatwierdzenia planów realizacyjnych wraz z samymi planami), nawet gdy zostały one wytworzone po wydaniu aktu stanowiącego formalnie podstawę samego wywłaszczenia, który owych wystarczająco szczegółowych ustaleń dla oceny sytuacji jeszcze nie zawierał. W ocenie Sądu, o ile przedsięwzięcie jest tego rodzaju, że dla osiągnięcia zakładanych efektów wymagane jest zagospodarowanie kompleksu terenu w sposób zorganizowany, spójny - nie sposób byłoby ocenić, jakoby niewykorzystanie pewnych, drobnych fragmentów terenu, znajdujących się w granicach jednorodnego założenia, stanowiło o zbędności danego terenu dla celu wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 u.g.n. W takim przypadku nie można mówić o zbędności nieruchomości, nawet gdy nie zrealizowano pewnych zakładanych pierwotnie celów, gdyż uległy modyfikacji założenia rozwiązań technicznych, przestrzennych itp. W tego rodzaju sprawach, jak podkreślił Sąd, o kwestii konieczności uprzedniego wywłaszczenia przesądza w istocie to czy - nawet, gdy określony fragment terenu nie ma podlegać konkretnej zabudowie - jego pozostawienie w dotychczasowej funkcji z daną strukturą własności (własność osoby trzeciej względem inwestora) jest do pogodzenia z racjonalną realizacją konkretnego zamierzenia jako całości. Zbędność dla celów wywłaszczenia dla inwestycji wielkoobszarowych, gdy cel został zarysowany ogólnie, może dotyczyć z natury tylko terenów znajdujących się w pobliżu granic obszarów, które faktycznie zostały ostatecznie zagospodarowane w sposób planowy i spójny lub także - ewentualnie - zwartych kompleksów gruntów, które z uwagi na cechy i warunki realizacji konkretnego rodzaju przedsięwzięcia w istocie nie musiały stanowić jego fragmentów a - wedle stanu rozpatrywanego (generalnie, wedle daty wniesienia wniosku) - funkcjonalnie nie stanowią jego integralnego elementu. W przypadku realizacji obiektu przeznaczonego na potrzeby organów ochrony porządku publicznego (ówcześnie: Milicja Obywatelska, obecnie: Policja), budowanego jako zorganizowane założenie przestrzenne o określonych spójnych cechach architektonicznych i walorach użytkowych, przy ocenie, czy dana nieruchomość może być uznana za zbędną dla celu wywłaszczenia kluczowe znaczenie ma ustalenie możliwości zachowania uprzednich funkcji i cech nieruchomości z punktu widzenia osiągnięcia generalnie celu wywłaszczenia (realizacji obiektu przeznaczonego na potrzeby organów ochrony porządku publicznego) - spójnego architektonicznie, funkcjonalnie i użytkowo. W rozpatrywanej sprawie ewentualną zbędność nieruchomości dla celu wywłaszczenia należy oceniać na dzień złożenia wniosku. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, cel wywłaszczenia został zrealizowany. Wskazują na to przywołane przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokumenty. Z protokołu oględzin nieruchomości z [...] 2013 r. wynika, że nieruchomość leży na zamkniętym, ogrodzonym terenie Komendy Stołecznej Policji i jest wykorzystywana na parking depozytowy Policji, utwardzony plac manewrowo-parkingowy, zieleń z budynkiem gospodarczym oraz drogę dojazdową pomiędzy nimi. Z materiałów powyższych wynika również, w jakich przedziałach czasowych zostały zrealizowane kolejne etapy realizacji inwestycji. Dokonana w 1994 r. zmiana koncepcji zagospodarowania części terenu, polegająca na realizacji na działce ew. nr 2/29 parkingu oddziału prewencji i placu apelowego, nastąpiła w ramach realizacji przedsięwzięcia o założonym wcześniej celu (ochrony bezpieczeństwa ludzi, utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego), stąd jest dopuszczalna i nie oznacza zmiany generalnego celu wywłaszczenia. Było nim od początku i jest nadal powstanie zespołu obiektów wraz z towarzyszącą infrastrukturą dla potrzeb organów ochrony porządku publicznego. Sąd uznał zatem za nieuzasadniony zarzut skargi, że gdyby organy państwowe od początku dążyły do budowy przedmiotowej inwestycji w takiej formie i kształcie, jaki ona ma obecnie, to w ogóle nie byłoby potrzeby wywłaszczania nieruchomości. Obecny sposób wykorzystania działki ew. nr 2/29 jest zgodny z celem wywłaszczenia. Sąd uznał za nieuzasadnione zarzuty skargi, iż celem wywłaszczenia była realizacja budynków mieszkalnych, co wynika z ówczesnych planów realizacyjnych. W ocenie Sądu, do dokumentów przesądzających cel wywłaszczenia nie można zaliczyć protokołu z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Odnosząc się do zarzutu wadliwego zaliczenia Policji (będącej władającym przedmiotową nieruchomością) do stron postępowania oraz braku odniesienia się przez organ pierwszej instancji do tej kwestii Sąd uznał, że kwestia ta nie ma znaczenia dla wyniku sprawy. Postępowanie nie toczyło się na wniosek Policji, a informacje od niej uzyskane w toku postępowania mogły być brane pod uwagę. Zarzut w tej kwestii jest zasadny jedynie w tym kontekście, że organ nie odniósł się do podnoszonych zarzutów w tym zakresie, czym uchybił treści art. 8 k.p.a. Nie mogło to jednak, w ocenie Sądu, mieć wpływu na wynik sprawy. Sąd zaznaczył końcowo, że w decyzji lokalizacyjnej nie określono precyzyjnie, co oznacza budowa "[...]". Nie jest więc zasadny zarzut, że planowany obiekt nie powstał w takim kształcie i formie, jakie zostały określone w tej decyzji. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku M.P., B. P., A. P.-S. i J. K., reprezentowani przez adwokata, podnieśli następujące zarzuty: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: 1) art. 136 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że dokonana zmiana projektu zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości oraz sposobu korzystania z niej całkowicie odbiegająca od pierwotnych planów zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości nie stanowi zmiany celu wywłaszczenia i tym samym nie uprawnia do zwrotu nieruchomości na rzecz spadkobierców poprzednich właścicieli; 2) art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że wywłaszczona nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji, pomimo faktu, iż pierwotny cel wywłaszczenia - budowa budynków mieszkalnych w ramach "[...]", nie został do chwili obecnej zrealizowany. II. naruszenie przepisów postępowania, a to: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego w sytuacji, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego oraz przepis k.p.a. w szczególności zasadę zaufania obywateli do organów państwa; 2) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego oraz przepis k.p.a. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W myśl art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W ust. 3 w zdaniu pierwszym przyjęto zaś, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jak stanowi art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Zdaniem skarżących kasacyjnie, jeżeli - tak jak w niniejszej sprawie - decyzja wywłaszczeniowa nie precyzuje celu wywłaszczenia lecz określa go w sposób ogólnikowy należy odwołać się do innych dokumentów, które precyzują planowane zamierzenie. W niniejszej sprawie, jak wywodzą, wystarczająco precyzyjnym dokumentem jest protokół z rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej, który został przez Sąd I instancji uznany za nieprzesądzający o celu wywłaszczenia. W ocenie skarżących kasacyjnie w świetle tego dokumentu należało przyjąć, że celem wywłaszczenia nieruchomości jest budowa budynków mieszkalnych i koszarowych, który nie został zrealizowany. Zmiana zaś koncepcji zagospodarowania nie może rzutować na pierwotnie przyjęty cel służący wywłaszczeniu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym uznał za nieuzasadnioną przywołaną powyżej argumentację. Nie budzi wątpliwości, że dla możliwości zwrotu całości bądź części wywłaszczonej nieruchomości istotne jest ustalenie celu wywłaszczenia, a następnie zbędności tej nieruchomości na ustalony cel. Im precyzyjniejszy cel, tym łatwiejsza do zidentyfikowania i ustalenia jest kwestia jego realizacji. Natomiast w przypadku ogólnie określonych warunków, dla których nastąpiło wywłaszczenie, koniecznym jest jego ustalenie na podstawie innych środków dowodowych. W rozpoznawanej sprawie zgodzić się należy z twierdzeniem o braku precyzji celu wywłaszczenia nieruchomości oznaczonego w decyzji z 1974 r., w której wywłaszczenie usprawiedliwiono przeznaczeniem pod budowę "[...]" dla potrzeb K.S. M.O. Z kolei zaś warunki lokalizacji "[...]" ustalone decyzją z [...] 1972 r. odwoływały się już do szeregu wytycznych urbanistycznych i zakreślały termin do przedłożenia planu realizacyjnego, którego akceptacja posłużyła wydaniu decyzji zezwalających na wykonanie robót budowlanych. W założeniach techniczno-ekonomicznych przyjęto natomiast, że realizacja ma dotyczyć kompleksu koszarowego i szkoleniowego przy wydzieleniu czterech zespołów funkcjonalno-przestrzennych. Uwzględniono przy tym dane dotyczące dróg, przewidując drogi wewnętrzne, parkingi i chodniki oraz place alarmowe na terenie obiektu (str. 10 i 11 założeń). Budowę obiektu rozpoczęto w latach 1982-1983. Brak środków finansowych stał się przyczyną przerwania robót, które wznowiono po zaakceptowaniu zamiennej koncepcji zagospodarowania terenu, w której ujęty był m.in. parking oddziału prewencji oraz częściowo plac apelowy. Modyfikacja zagospodarowania nieruchomości objętej wnioskiem nie została zatem dokonana wbrew wcześniej przyjętym założeniom przestrzennym, służąc ogólnie zakreślonej idei obronności kraju i bezpieczeństwa publicznego. Zagospodarowanie terenu wywłaszczonego w dalszym ciągu związane było z zadaniami rządowymi, modyfikacji podlegały natomiast poszczególne części składowe inwestycji implikowane charakterem zadań realizowanych przez Policję. W świetle powyższego nie sposób przyjąć za skargą kasacyjną, że Sąd I instancji oddalając skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego dokonał wadliwej wykładni przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez co wyrok został wydany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Powyższe czyni nieusprawiedliwionym zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., który został powiązany z bliżej niesprecyzowanymi przepisami k.p.a., co dodatkowo świadczyło o jego bezzasadności. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.