II SA/Lu 129/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca),, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wypłaty zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze – po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji z dnia [...] września 2014 r., nr [...], wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta L. przez Kierownika F. N. 4 Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L., wstrzymującej od dnia 1 września 2014 r. wypłatę zasiłku stałego przyznanego odwołującemu decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] na okres od dnia 1 sierpnia 2014 r. do dnia 31 sierpnia 2017 r. wraz z opłacaniem składek na ubezpieczenie zdrowotne – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił następująco stan faktyczny i prawny sprawy: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] Kierownik F. N. [...] MOPR w L., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta L., przyznał A. K. zasiłek stały dla osoby w rodzinie w kwocie [...]zł na okres od dnia 1 sierpnia 2014 r. do dnia 31 sierpnia 2017 r., orzekając jednocześnie o opłacaniu składek w ustawowej wysokości na ubezpieczenie zdrowotne w okresie pobierania świadczenia. Z kolei wcześniejszą decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] przyznano A. K. zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności w kwocie [...]zł miesięcznie na okres od dnia 1 lipca 2014 r. do dnia 31 sierpnia 2017 r. Decyzja ta nie była znana Kierownikowi F. N. [...] MOPR w L. w dniu [...] sierpnia 2014 r., przez co przyznany zasiłek pielęgnacyjny nie został uwzględniony w postępowaniu w sprawie zasiłku stałego. Zaistnienie powyższej sytuacji oznaczało – w ocenie organu – zmianę sytuacji dochodowej rodziny K. w odniesieniu do ustaleń w tej materii poczynionych przed wydaniem decyzji o przyznaniu zasiłku stałego. W związku z tym w dniu [...] września 2014 r. przeprowadzono z A. K. aktualizację rodzinnego wywiadu środowiskowego. Podczas wywiadu pracownik socjalny wielokrotnie zwracał się ustnie do żony A. K. - M. K. o sporządzenie przez nią pisemnego oświadczenia wskazującego, czy była ona zatrudniona w miesiącu sierpniu 2014 r. M. K. odmówiła złożenia takiego oświadczenia podnosząc, że nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego ze swoim mężem. Zwróciła też uwagę, że z mężem mają rozdzielność majątkową. W przedstawionym stanie rzeczy Kierownik Działu Świadczeń F. N. [...] MOPR w L. wystosował do A. K. wezwanie z dnia [...] września 2014 r., zobowiązujące go do złożenia pisemnego oświadczenia M. K. dotyczącego podejmowania przez nią pracy zarobkowej w miesiącach sierpień i wrzesień 2014 r. oraz jej dochodów za ten okres. W wezwaniu tym zwrócono się ponadto o wskazanie źródła finansowania comiesięcznych opłat mieszkaniowych oraz podanie informacji, na jakim etapie jest sprawa dotycząca uzyskania dodatku mieszkaniowego. Organ pouczył jednocześnie stronę, że w razie niewykonania przedmiotowego wezwania zostanie wydana "decyzja o uchyleniu zasiłku stałego". Wezwanie to zostało doręczone A. K. w dniu [...] września 2014 r. W odpowiedzi na powyższe wezwanie A. K. złożył do Kierownika F. N. [...] MOPR w L. pismo z dnia [...] września 2014 r., zawierające żądanie zmiany pracownika socjalnego. Na wniosek ten Kierownik F. N. [...] MOPR w L. odpowiedział pismem z dnia [...] października 2014 r., nr [...], w którym wskazał na brak podstaw do spełnienia ww. prośby (pismo to doręczono wnioskodawcy w dniu [...] października 2014 r.). A. K. nie wykonał natomiast obowiązku z zakresie złożenia stosownego oświadczenia M. K.. W następstwie powyższych okoliczności Kierownik F. N. [...] MOPR w L., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta L., decyzją z dnia 29 września 2014 r., nr [...] wstrzymał od dnia 1 września 2014 r. wypłatę A. K. zasiłku stałego. W uzasadnieniu powyższej decyzji podniesiono m.in., że: - przyznając pomoc w postaci zasiłku stałego uwzględniono fakt, iż A. K. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną oraz trójką dzieci, co zostało potwierdzone w oświadczeniu złożonym przez jego żonę w dniu [...] sierpnia 2014 r.; - do ubezpieczenia zdrowotnego przy ww. zasiłku stałym zostały zgłoszone dzieci A. K., jako członkowie rodziny; - z powodu złego stanu zdrowia A. K. jest osobą całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji, a opiekę nad nim sprawuje wspólnie zamieszkująca z nim żona; - decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. przyznano A. K. prawo do otrzymywania zasiłku pielęgnacyjnego od dnia 1 lipca 2014 r. do dnia 31 sierpnia 2017 r. w wysokości [...] zł miesięcznie i dlatego niezbędne jest ponowne ustalenie sytuacji dochodowej jego rodziny oraz konieczność uzupełnienia dokumentacji; - wezwaniem z dnia [...] września 2014 r. wezwano A. K. do dołączenia w terminie 7 dni: oświadczenia żony M. K. dotyczącego podejmowanej pracy zarobkowej oraz uzyskanych dochodach w miesiącach sierpniu i wrześniu 2014 r.; podanie informacji, skąd pochodzą środki finansowe na comiesięczne regulowanie obowiązkowych opłat mieszkaniowych; podanie informacji, na jakim etapie jest sprawa dotycząca wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego; - zgodnie z art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym, zaś odmowa złożenia takiego oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia; - brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji, w szczególności odmowa złożenia oświadczenia o dochodach, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych w pomocy społecznej; - z uwagi na rozbieżności i wątpliwości w sprawie sytuacji rodzinnej oraz konieczność ustalenia sytuacji dochodowej i zawodowej rodziny K. wstrzymano wypłatę zasiłku stałego od dnia 1 września 2014 r. do chwili wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości. W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej A. K. podniósł, że w dniu 2 września 2014 r. pracownik socjalny odmówił przyjęcia dokumentów na okoliczność jego odrębności majątkowej z małżonką, jak również oświadczenia M. K. o nieprowadzeniu wspólnego gospodarstwa domowego z mężem. Ponadto wskazał, że dotychczas nie otrzymał od organu I instancji odpowiedzi na wniosek zmianę pracownika socjalnego. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że kwestionowana decyzja nie pozostaje w konflikcie z obowiązującymi przepisami prawa, a więc brak jest podstaw do jej eliminacji z obrotu prawnego. Organ II instancji stwierdził, że lektura akt niniejszej sprawy, a w szczególności pisma Kierownika F. N. [...] MOPR w L. z dnia [...] października 2014 r., nr [...], bezsprzecznie wskazuje, że rodzina K. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Wobec zaś braku wątpliwości co do tej kwestii, organ II instancji stwierdził, że brak reakcji M. K. na ustną prośbę pracownika o złożenie stosownych oświadczeń o uzyskiwanym dochodzie oraz brak reakcji odwołującego na wezwanie organu I instancji o uzupełnienie akt sprawy m. in. o ww. oświadczenie jego małżonki, należy oceniać w kategoriach braku współpracy z pracownikiem socjalnym, o którym jest mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W takim stanie rzeczy, zdaniem Kolegium, zachodzą podstawy do wstrzymania przyznanego wcześniej zasiłku stałego. Zaskarżając opisaną wyżej decyzję ostateczną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. K. zarzucił jej naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 7 k.p.a., który wymaga aby organ administracji rozstrzygając sprawę, wziął w szczególności pod uwagę zasadę ogólną wyrażoną w cytowanym artykule, a wymagającą uwzględnienia słusznego interesu stron postępowania; - art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. przez nienależyte rozpoznanie i nieuwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, podczas gdy obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie, a także poprzez błędną ocenę tych okoliczności w świetle oświadczenia z dnia [...] września 2014 r. złożonego przez małżonkę skarżącego wskazującego, iż strony nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania wadliwego rozstrzygnięcia; - art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do organów Państwa wyrażające się w błędnej i arbitralnej wykładni przepisów prawa, prowadzącej do dowolności rozstrzygnięć administracyjnych podczas, gdy organ administracji powinien przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody; a w konsekwencji powyższych naruszeń również naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 107 ust. 5 oraz art. 11 ust 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, poprzez uznanie, że niezłożenie przez skarżącego oświadczenia żony M. K. dotyczącego podejmowanej pracy zarobkowej oraz uzyskanych dochodach w miesiącu sierpniu i wrześniu 2014 r., a także niepodanie informacji, skąd pochodzą środki finansowe na comiesięczne regulowanie obowiązkowych opłat mieszkaniowych oraz na jakim etapie jest sprawa dotycząca złożenia wniosku o dodatek mieszkaniowy, winno skutkować wydaniem decyzji o odmowie przyznania świadczenia w sytuacji, gdy skarżący oraz jego małżonka w toku prowadzonego wywiadu środowiskowego, wzywani do złożenia informacji o dochodach i stanie majątkowym składali oświadczenie, iż nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał stanowisko, że sam fakt, iż zamieszkuje wspólnie z żoną, nie może być czynnikiem przesądzającym o uznaniu ich za osoby prowadzące wspólne gospodarstwo domowe. Podnoszone w zaskarżonych decyzjach argumenty, w ocenie A. K., stanowią duże uproszczenie jego sytuacji rodzinnej i osobistej i nie odpowiadają stanowi faktycznemu. Prawidłowa ocena tej sytuacji doprowadzałaby bowiem do ustalenia, iż skarżący nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z żoną M. K., a co za tym idzie, że brak jej reakcji na wezwanie pracownika socjalnego do złożenia stosownych oświadczeń nie mógł być potraktowany w kategoriach, o których mowa w art. 107 ust 5 ustawy o pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wymaga podkreślenia, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w ramach uprawnień określonych powołanym wyżej przepisem, Sąd doszedł do wniosku, że jest ona zasadna, choć z innych przyczyn niż w niej podniesione, lecz również dających podstawę do uznania, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna naruszają przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania, co odpowiednio miało wpływ oraz mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu naruszenie prawa materialnego, jakiego dopuściły się organy obu instancji wydając kontrolowane rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania od dnia 1 września 2014 r. wypłaty skarżącemu zasiłku stałego, dotyczyło przede wszystkim przepisu art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 20104 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm. dalej jako "u.p.s."), który w wyniku nieprawidłowej subsumcji stanu faktycznego został w przedmiotowej sprawie wadliwie (bezzasadnie) zastosowany. Przypomnieć w tym miejscu należy, że przepis ten stanowi, iż brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W niniejszej sprawie bezspornym pozostaje, że organ I instancji (Kierownik F. N. [...] MOPR w L., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta L.) ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, przyznał A. K. zasiłek stały dla osoby w rodzinie od dnia 1 sierpnia 2014 r. do dnia 31 sierpnia 2017 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Analiza akt sprawy nie pozostawia również wątpliwości, że przed wydaniem powyższej decyzji, tj. w dniu [...] sierpnia 2014 r., decyzją tego samego organu skarżącemu przyznano zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności na okres od dnia 1 lipca 2014 r. do dnia 31 sierpnia 2017 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Przyznany stronie zasiłek pielęgnacyjny, wliczający się do dochodu (art. 8 ust. 3 w zw. z ust. 4 u.p.s.), nie został przy tym – co także pozostaje poza sporem – uwzględniony podczas ustalania w decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. wysokości zasiłku stałego. W ocenie Sądu zaistniała sytuacja nie dawała jednakowoż organowi I instancji uprawnienia do podjęcia w – bądź co bądź – już zakończonym w pierwszej instancji (wraz z wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r.) postępowaniu w sprawie zasiłku stałego, ponownych czynności dowodowych mających na celu ustalenie wysokości dochodu strony w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, bez wcześniejszego wznowienia tego postępowania. Okoliczność, iż w chwili wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. skarżący był uprawniony do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego, mogłaby natomiast ewentualnie stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o przesłankę uregulowaną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w razie ustalenia, że nie była ona znana organowi w chwili orzekania (co jednak wydaje się co najmniej nielogiczne wobec faktu, że zarówno decyzja z dnia [...] sierpnia 2014 r. o zasiłku pielęgnacyjnym, jak i decyzja z dnia [...] sierpnia 2014 r. o zasiłku stałym, zostały wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta L., a więc przez ten sam organ). Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że okoliczności uznane za brak współdziałania z pracownikiem socjalnym, dający podstawę do wstrzymania wypłaty świadczenia, dotyczyły postawy skarżącego w ramach podjętych w wyżej opisany sposób czynności dowodowych (niewykonania wezwania z dnia [...] września 2014 r. do złożenia oświadczenia M. K. na okoliczności wskazane w tym wezwaniu). Tymczasem w doktrynie podkreśla się, że przesłanki określone w art. 11 ust. 2 u.p.s. odnoszą się do braku współdziałania strony (osoby lub rodziny) w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny i nie biorą pod uwagę jej aktywności w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. W związku z tym należy odróżnić brak współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej od braku aktywności po stronie osoby korzystającej ze świadczenia w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, a zwłaszcza w trakcie postępowania dowodowego. Rozgraniczenie, o którym mowa, jest o tyle ważne, że brak współdziałania jest samoistną przesłanką do zmiany lub uchylenia decyzji, natomiast brak aktywności strony w postępowaniu dowodowym, a także agresywne czy aroganckie zachowanie wobec pracownika socjalnego lub asystenta rodziny (które nie może być aprobowane) nie może stanowić podstawy do wydania decyzji negatywnej dla osoby ubiegającej się o świadczenie lub z takiego świadczenia korzystającej, choć niekiedy dla pracownika socjalnego czy asystenta rodziny właśnie brak aktywności w ramach prowadzonego postępowania dowodowego jest przejawem braku współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (por. S. Nitecki: Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Wrocław 2013, str. 173; podobnie I. Sierpowska: Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, 2 wydanie, str. 81-82) Zatem uznając niewykonanie przez skarżącego obowiązku złożenia oświadczenia jego małżonki M. K. w przedmiocie podejmowanej przez nią pracy oraz uzyskanych dochodów w sierpniu i wrześniu 2014 r. (sprowadzające się do utrudnienia ustalenia okoliczności faktycznych) za "brak współdziałania z pracownikiem socjalnym" w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.p.s., organy obu instancji naruszyły ten przepis w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z kolei art. 107 ust. 5 u.p.s. (również powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji) w przypadku odmowy złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym, uzasadnia wydanie decyzji o odmowie przyznania świadczenia, ale nie o wstrzymaniu świadczeń już przyznanych. Przepis ten również nie miał zatem zastosowania w niniejszej sprawie i oparcie na nim decyzji stanowiło naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy. Kontrolowane decyzje organów obu instancji naruszają prawo również z innego powodu. Jak wynika z akt sprawy, skarżący w odpowiedzi na wezwanie organu I instancji z dnia [...] września 2014 r. złożył pismo z dnia [...] września 2014 r. (data wpływu: [...] września 2014 r., k. 69 akt adm. I inst.), w którym zwrócił się o zmianę pracownika socjalnego. Żądanie to organ I instancji winien zatem potraktować jako wniosek o wyłączenie jego pracownika i rozpoznać w oparciu o przesłanki zawarte w art. 24 k.p.a. poprzez wydanie stosownego postanowienia przed wydaniem decyzji w sprawie. Tymczasem przedmiotowy wniosek nie został przez organ I instancji rozpatrzony przed wydaniem decyzji o wstrzymaniu wypłaty A. K. zasiłku stałego. Również po jej wydaniu organ I instancji nie załatwił przedmiotowego żądania w prawidłowy sposób (postanowieniem), albowiem odniósł się do niego jedynie w przekazanym skarżącemu piśmie z dnia [...] października 2014 r. (k. 76 akt adm. I inst.). Zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 318/07 (LEX nr 470179), który to pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, wydanie decyzji rozstrzygającej istotę sprawy administracyjnej, gdy nie została w pełni wyjaśniona kwestia zasadności wniosku o wyłączenie stanowi naruszenie art. 7 i 8 k.p.a., które skutkować musi uchyleniem decyzji organów obu instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Z tych wszystkich względów Sąd, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji uwzględni stanowisko i wnioski zaprezentowane w niniejszym wyroku.