II OZ 259/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Leszek Kamiński, po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Towarzystwa Inwestycyjnego "I." S.A. z siedzibą w G. na postanowienie Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1990/15 w przedmiocie oddalenia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Towarzystwa Inwestycyjnego "I." S.A. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 czerwca 2015 r. znak ... w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1990/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Towarzystwa Inwestycyjnego "I." S.A., zw. dalej skarżącym, na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej GINB, z dnia 26 czerwca 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W zaskarżonym postanowieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja GINB z dnia 26 czerwca 2015 r. ma charakter kasacyjny – uchyla decyzję, którą organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty G. udzielającej stronie skarżącej pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sąd argumentował, że kasacyjny charakter rozstrzygnięcia oznacza, że decyzja administracyjna nie przyznaje żadnych uprawnień ani nie nakłada jakichkolwiek obowiązków na stronę postępowania, albowiem obowiązki prawne, jakie są związane z takim aktem, dotyczą jedynie organu administracji publicznej, a nie strony. Taka decyzja wywołuje jedynie skutki procesowe w postaci konieczności ponownego prowadzenia postępowania w sprawie przez organ I instancji. Zaskarżona decyzja GINB, zdaniem Sądu, nie może zatem bezpośrednio prowadzić do powstania negatywnych dla strony skarżącej następstw w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, do których nawiązuje art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zw. dalej p.p.s.a., skoro ma ona wyłącznie ten skutek, że sprawa zostanie ponownie rozpatrzona przez organ I instancji. Sąd podkreślił, że okoliczność, iż w ponownym postępowaniu może zostać wydana przez organ I instancji decyzja o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę, co wiązałoby się z wszczęciem przez organ nadzoru budowlanego odrębnego postępowania, w którym strona skarżąca mogłaby zostać zobowiązana do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, nie może stanowić podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd zauważył, że ponownie wydane rozstrzygnięcie organu I instancji może być przez stronę kwestionowane w drodze odwołania, a następnie skargi do sądu, podobnie jak i ewentualna decyzja organu nadzoru budowlanego. W związku z powyższym Sąd I instancji, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W zażaleniu skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia w całości i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji GINB z dnia 26 czerwca 2015 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez błędne uznanie, że okoliczność, iż po ponownym postępowaniu organ I instancji może wydać decyzję o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę co z kolei wiązałoby się z wszczęciem przez organ nadzoru budowlanego odrębnego postępowania o doprowadzeniu robót do stanu zgodnego z prawem, nie może stanowić podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji. Zatem zasadą jest wykonalność decyzji ostatecznej. Sąd jednak może, choć nie musi, stosownie do treści art. 61 § 3 p.p.s.a. na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności. Przesłanką wstrzymania zaskarżonego aktu jest zajście niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie chodzi przy tym o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu. Sąd administracyjny, wydając orzeczenie w omawianym przedmiocie, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć zarówno o wniosek skarżącego, jak i materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy i ocenić, czy występują wymienione przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Jednakże uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa na stronie skarżącej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2004 r., sygn. akt FZ 474/04, z dnia 31 sierpnia 2004 r., sygn. akt FZ 267/04, z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt I FSK 1263/12). Wstrzymanie wykonania może jednak dotyczyć wyłącznie tych zaskarżonych do sądu aktów administracyjnych, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny nadaje się do tak rozumianego wykonania. Nie kwalifikują się do wykonania te spośród aktów prawnych, które dla sprowadzenia stanu prawnego lub faktycznego w nim określonego nie wymagają czynności podmiotów uprawnionych. W rzeczywistości więc problem wykonania aktu administracji dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki (por. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, LexisNexis. W-wa 2005, str. 295). Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że słusznie Sąd I instancji uznał, że decyzja organu, która uchyla decyzję zaskarżoną odwołaniem i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ze swej istoty nie może wywołać bezpośrednich skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., a zatem wstrzymanie wykonania takiego aktu byłoby bezzasadne. Przedmiotowe orzeczenie organu jest orzeczeniem o skutkach wyłącznie procesowych, które nie przyznaje stronie praw ani nie nakładają na nią obowiązków. Należy podkreślić, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego rozumie się spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Przedmiotowa decyzja wywołała skutki procesowe, z którymi nie wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów, tym samym nie można wymusić na skarżących w drodze egzekucji wykonania tej decyzji, gdyż ma ona charakter procesowy i nie podlega wykonaniu. Nadto wyjaśnić należy, że nie mogły zasługiwać na uwzględnienie twierdzenia skarżącego, że za wstrzymaniem decyzji przemawiają argumenty stanowiące podstawę skargi. Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności Sąd nie dokonuje oceny zasadności skargi jako, że przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. nie są tożsame z tymi, które decydują o zasadności skargi (por. postanowienia NSA z dnia 26 kwietnia 2004 r.: sygn. akt FZ 33/04 i FZ 38/04, nie publ.). Stąd argumenty podniesione w skardze nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Ich uwzględnienie na obecnym etapie postępowania stanowiłoby bowiem swoiście rozumiane rozstrzygnięcie wstępne. Tak więc, również obawy skarżącego dotyczące niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków poprzez "ewentualne uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę" czy "ewentualną rozbiórkę budynku" nie mogą stanowić podstawy wstrzymania zaskarżonej decyzji. Na takim też stanowisku stanął Sąd I instancji stwierdzając, że brak jest przesłanek do zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a., zatem mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., postanowił zażalenie oddalić. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza również, że nie znajduje uzasadnienia wniosek skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego. Art. 209 p.p.s.a., który reguluje kwestię zwrotu kosztów postępowania, nie ma bowiem zastosowania do postępowania toczącego się na skutek zażalenia. ----------------------- 4