II SA/Lu 292/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak,, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 25 listopada 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. D. i S. D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku gospodarczego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., po rozpatrzeniu zażalenia K. O., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodesku postępowania administracyjnego uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] stycznia 2015 r. znak: [...], zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ewid.[...] przy granicy z działką nr ewid.[...], położonej w miejscowości B., gmina M., do czasu uregulowania stanu prawnego tzn. ustalenia faktycznego przebiegu granicy pomiędzy działkami nr ewid.[...] i [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ II instancji przytoczył treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz wskazał, że warunkiem zastosowania tego przepisu jest ustalenie związku pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się natomiast sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego uzależnione jest od uprzedniego rozstrzygnięcia wstępnego zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Nieskonkretyzowany fakt uregulowania przebiegu granicy pomiędzy działkami nr ewid.[...] i [...], nie może – w ocenie organu zażaleniowego – zostać uznany za zagadnienie wstępne w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że stan własności gruntu, na którym wzniesiony został obiekt budowlany, czy też wykonane zostały roboty budowlane, pozostaje bez wpływu na ustalenie przez organ nadzoru budowlanego zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego. Organy nadzoru budowlanego ustalając przebieg granicy pomiędzy działkami gruntu winny opierać się na danych zawartych w aktualnych dokumentach geodezyjnych i przy rozstrzygnięciach uwzględniać przebieg granic naniesionych na mapach przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego. Nie stoi to na przeszkodzie by strona kwestionująca stan wykazany w dokumentacji geodezyjnej zainicjowała postępowanie o dokonanie rozgraniczenia nieruchomości. Odnosząc się do treści podjętego rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 144 k.p.a., w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 k.p.a. pt. "zażalenia," do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Powyższe oznacza, że w przypadku zażaleń odpowiednie zastosowanie ma art. 138 k.p.a. Zgodnie zaś z treścią § 1 pkt 2 tego artykułu, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sytuacji, gdy po rozpatrzeniu kwestii będącej przedmiotem zaskarżonego postępowania organ II instancji ustali, że nie było podstaw prawnych lub faktycznych do wydania w danej kwestii postanowienia, uchyli zaskarżone postanowienie. Zróżnicowanie kwestii procesowych, regulowanych w formie postanowienia powoduje, że ostatni człon przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiący: "umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części" musi być stosowany odpowiednio. Oznacza to, że w niektórych sprawach nie będzie można go stosować np. w razie braku podstaw prawnych do zawieszenia postępowania (jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie), wystarczające będzie wyłącznie wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie wnieśli E. D. i S. D.. Domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości skarżący zarzucili mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie prawidłowego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w sytuacji, gdy należało utrzymać je w mocy; 2. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że nie znajduje on zastosowania w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że pojęcie zagadnienia wstępnego użyte w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest sporne. W ich ocenie należy przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Zdaniem skarżących, zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być zatem tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Skarżący stwierdzili, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie uznał, iż nie ma związku pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym. Tymczasem, aby podjąć właściwą decyzję w przedmiocie ustalenia legalności budowy budynku garażowego na działce nr [...], należy uprzednio ustalić przebieg granicy pomiędzy działką nr [...] oraz działką nr [...]. Ustalenie przebiegu granicy będzie miało wpływ na rozstrzygnięcie kwestii, czy przedmiotowy budynek można będzie zalegalizować zgodnie z procedurą określoną w art. 48 - 49a ustawy Prawo budowlane, czy też zajdzie konieczność rozbiórki budynku wobec braku możliwości spełnienia warunku zachowania odległości 3m od granicy działek. Skarżący podkreślili, że w dniu [...] marca 2015 r. Powiatowy Inspektor N. B. w P. wydał już postanowienie (znak: [...]) wstrzymujące im prowadzenie robót budowlanych związanych z samowolną budową budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ewid.[...], nakładając na nich jednocześnie obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 31 grudnia 2015 r. określonych dokumentów, których uzyskanie wymaga poniesienia przez skarżących dodatkowych opłat. W świetle powyższego – jak wskazali skarżący – "jest to zatem niewątpliwie zagadnienie wstępne, które będzie mieć doniosły wpływ na decyzję w sprawie". W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżone postanowienie nie narusza bowiem prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie bądź stwierdzenie jego nieważności. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W niniejszej sprawie zastosowanie powyższego przepisu przez Powiatowego Inspektora N. B. w P. nastąpiło w ramach postępowania prowadzonego przez ten organ w sprawie legalności zrealizowanej w oparciu o zgłoszenie z dnia 29 marca 2012 r. budowy budynku garażowego na działce nr ewid.[...] w miejscowości B. (tj. postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1403 ze zm., dalej jako Pr. bud.). W toku prowadzonego postępowania – jak wynika z akt sprawy – pomiędzy współwłaścicielką działki nr ewid.[...] E. D. (inwestorem spornej budowy), a właścicielką działki nr ewid.[...] K. O. wyłonił się spór co do przebiegu granicy pomiędzy tymi nieruchomościami. Nie budzi wątpliwości, że ustalenie tej spornej kwestii ma zasadnicze znaczenie dla oceny posiadania przez E. D. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (według bowiem K. O. przedmiotowy budynek garażowy został częściowo zrealizowany w obrębie jej działki nr [...]), jak i oceny zgodności zrealizowanego obiektu z przepisami techniczno-budowlanymi (zachowanie odpowiedniej odległości od granicy działki). Konieczność weryfikacji tej ostatniej kwestii w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50 i 51 Pr. bud. ma charakter oczywisty, skoro jednym z potencjalnych obowiązków, jaki w ramach tego postępowania może zostać nałożony na inwestora, jest obowiązek doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się nadto, że obowiązkiem organów nadzoru budowlanego w ramach postępowania prowadzonego w tym trybie jest również zbadanie prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1783/11 oraz z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1918/13 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące nieruchomości, na której została zrealizowana kontrolowana inwestycja, co do zasady stanowi zatem zagadnienie wstępne w prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego postępowaniu naprawczym. Aby jednak można było mówić o wystąpieniu owego zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowanie rozgraniczeniowe musi zostać wszczęte. Tymczasem z akt niniejszej sprawy nie wynika, by postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące przebiegu granicy pomiędzy działkami nr ewid.[...] i [...] zostało wszczęte. Nie sposób zatem przyjąć, by w prowadzonym w niniejszej sprawie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowaniu w sprawie legalności budynku garażowego wystąpiła sytuacja, w której rozpatrzenie tej sprawy stało się zależne od rozstrzygnięcia przez inny sąd lub organ zagadnienia wstępnego. Organ I instancji bezzasadnie zawiesił w tej sytuacji postępowanie w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w konsekwencji naruszając ten przepis w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że w sentencji podjętego rozstrzygnięcia organ nadzoru budowlanego I instancji wadliwie wskazał na zależność rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania od ustalenia "faktycznego" przebiegu granicy pomiędzy działkami nr ewid.[...] i [...], podczas gdy znaczenie w tym wypadku ma jej usytuowanie prawne, a nie faktyczne. Obowiązkiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego – jak słusznie stwierdził organ zażaleniowy – było ustalenie przebiegu spornej granicy w oparciu o dostępną, aktualną dokumentację geodezyjną i tym samym dokonanie oceny prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w ramach własnych kompetencji. Słusznie zatem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że postanowienie organu I instancji z dnia 14 stycznia 2015 r. jest wadliwe i jako takie winno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 119 pkt 3 oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekając w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym, orzekł jak w sentencji wyroku.