VI SA/Wa 1839/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2015 r.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego M. C. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1 Sygn. akt VI SA/Wa 1839/15 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2015 roku Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania M. C., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 2 ust. 35a, art. 64 ust. 1, 2, art. 64 c, art. 140 aa ust. 1, 3 pkt, 4, art. 140 ab ust. 1 pkt 3 lit. c), ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2012 r. poz. 1137 ze zm.), art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2013 r. poz. 260) utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2015 roku nakładającą karę pieniężną w wysokości 15 000 złotych za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, iż w dniu [...] października 2014 r. w miejscowości [...] na drodze krajowej nr [...] zatrzymano do kontroli dwuosiowy samochód ciężarowy marki Scania o nr rej. [...]. Samochodem ciężarowym kierował A. G., który wykonywał przejazd drogowy z ładunkiem papieru w rolach (ładunek podzielny) w imieniu przedsiębiorcy M. C. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: M. Przebieg kontroli utrwalono protokołem nr [...] z dnia [...] października 2014 r. Droga krajowa nr [...] została zaliczona do dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 ton. W wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu, stwierdzono następujące naruszenia dopuszczalnych norm: - nacisk pojedynczej osi napędowej 12,2 t (po odjęciu 2% zaokrąglonych w górę do 0,1 t) - przekroczenie o 2,2 t (przekroczenie o 22%), - masa całkowita 18,35 t (po odjęciu 2% zaokrąglonych w -górę do 0,1 t) - przekroczenie o 0,35 t (przekroczenie o 1,94%). Pojazd został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C/II o nr fabrycznych: [...] i [...] które w dniu kontroli legitymowały ważnym świadectwem zgodności wydanym przez Okręgowy Urząd Miar w [...] w dniu 22 stycznia 2014 r. z okresem ważności trzech lat. Kierowca został również poinformowany o sposobie przeprowadzania pomiarów oraz przysługujących mu uprawnieniach. Mając na uwadze powyższe wyniki pomiarów, wielkości procentowe przekroczeń dopuszczalnych norm organ stwierdził, że kontrolowany pojazd odpowiadał parametrom, na które kierowca winien posiadać zezwolenie kategorii VII. Organ przytoczył treść przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia, wyjaśnił kryteria którymi kieruje się ustalając kategorię zezwolenia, którą powinna legitymować się strona postępowania, szeroko omówił sposób rozumienia pojęć- "ładunek sypki" oraz "drewno" a także definicji "należytej staranności" i "braku wpływu" powołując na poparcie swojej argumentacji stosowne orzecznictwo. Odnosząc się szczegółowo do argumentów podniesionych w odwołaniu organ uznał je za bezzasadne. Obszernie wywodził, że cała procedura ważenia odbyła się prawidłowo, za pomocą zalegalizowanych przyrządów pomiarowych, była dokonana przez kompetentne organy, kontrolowany został pouczony o przysługujących mu uprawnieniach i ciążących obowiązkach, a jej wyniki są w pełni wiarygodne. Zwrócił także uwagę na treść art. 140aa ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, w którym ustawodawca przewidział możliwość uwolnienia się podmiotu wykonującego przejazd od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie i stwierdził, że strona w toku postępowania, ani na etapie odwoławczym nie przedstawiła żadnych dowodów wskazujących, że dochowała należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem oraz nie miała wpływu na powstanie naruszenia. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. C. zwany dalej skarżącym, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł zarzut naruszenia : 1) art. 8 Kpa, art. 5 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji i art. 7 Konstytucji RP poprzez stosowanie procedur kontrolnych niezgodnych z prawem, co bez wątpliwości jest zaprzeczeniem zasady nakazującej organom administracji publicznej działać na podstawie i w granicach prawa, 2) zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynikających z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 Kpa tj. zasady praworządności i działania na podstawie przepisów prawa, zasady dążenia do prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej, zasady udzielania informacji, 3) art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez dokonanie ustalenia stanu faktycznego, z pominięciem obowiązku wszechstronnego rozpatrzenia całego zebranego materiału dowodowego i z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów oraz zasady dążenia do prawdy obiektywnej, 4) błędne zastosowanie prawa materialnego poprzez błędną i niekorzystną dla strony kwalifikację stwierdzonego naruszenia, 5) nałożenie kary administracyjnej na podstawie wyników pomiaru DMC uzyskanych wagą statyczną, co jest niezgodne z obowiązującym porządkiem prawnym, 6) zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 Kpa, a która nie została zrealizowana, gdy organ wyjaśnia lakonicznie, odnosząc się do faktu istotnego dla sprawy, kwestii zaliczenia do kategorii dróg trasy europejskiej E77 w świetle przepisów Dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r., ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym i ustalenia nośności drogi krajowej nr 7, którą niezgodnie z Dyrektywą obniżono do 10 t na oś, 7) art. 80 Kpa, poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów stanowiącej o obowiązku dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a w następstwie tego dokonanie błędnego przypisania przedsiębiorcy materialnoprawnej podstawy odpowiedzialności, podczas gdy ocena materiału dowodowego dokonana przez organ I instancji i organ odwoławczy, w oparciu o który wydano decyzje, wskazywała na wątpliwości dotyczące przypisania przedsiębiorcy stwierdzonych naruszeń, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, 8) art. 7 Kpa i wynikającej z tego przepisu naczelnej zasady praworządności i dążenia do prawdy obiektywnej, art. 9 Kpa i wynikającej z tego przepisu naczelnej zasady informowania strony, i art. 77 i art. 78 § 1 Kpa poprzez niezbadanie sprawy pod względem faktycznym i prawnym, rozpatrzenie sprawy na podstawie niekompletnego i niewystarczającego materiału dowodowego, brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz uchylanie się organu I instancji i organu odwoławczego od ustalenia całokształtu okoliczności faktycznych, 9) art. 15 Kpa oraz stanowiącego jego konkretyzację art. 127 Kpa, poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności, jako gwarancji procesowej strony postępowania administracyjnego, wyrażającej się w możliwości żądania przez nią ponownego rozstrzygnięcia jej sprawy indywidualnej załatwionej decyzją organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął i szczegółowo uzasadnił podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Definicja pojazdu nienormatywnego, zawarta w art. 2 ust. 35a ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowi, że pojazd nienormatywny to pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy. Stosownie do art. 64 ust. 1 cyt. ustawy, ruch pojazdu nienormatywnego jest dozwolony pod warunkiem uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego odpowiedniej kategorii, wydawanego, w drodze decyzji administracyjnej, przez właściwy organ, a w przypadku pojazdu nienormatywnego należącego do Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej pod warunkiem uzyskania zezwolenia wojskowego na przejazd drogowy, wydawanego przez właściwy organ wojskowy. Jak stanowi art. 64 ust. 2 ww. ustawy zabrania się przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny, z wyłączeniem pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I lub kategorii II. Zgodnie z art. 140aa ww. ustawy za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do treści ust. 3 pkt 1 ww. artykułu karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada się na podmiot wykonujący przejazd, którym to podmiotem -co nie jest sporne-w niniejszej sprawie jest skarżący. W myśl art. 140aa ust. 3 pkt 2 ustawy karę pieniężną nakłada się na podmiot wykonujący inne czynności związane z przewozem drogowym, a w szczególności na organizatora transportu, nadawcę, odbiorcę, załadowcę lub spedytora, jeżeli okoliczności lub dowody wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia określonego w ust. 1. Obowiązujące regulacje prawne przewidują zatem możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego również wobec innych podmiotów, jednakże ich odpowiedzialność jest odpowiedzialnością dodatkową w stosunku do obligatoryjnej odpowiedzialności przewoźnika wykonującego przewóz. Zaznaczyć należy, że omawiane przepisy ustanawiają odpowiedzialność administracyjną, a nie karnoadministracyjną podmiotów wykonujących transport drogowy. Odpowiedzialność ta ma zaś charakter obiektywny co oznacza, że znajduje zastosowanie do podmiotu wykonującego przewóz w przypadku wystąpienia zakazanego ustawą skutku i to niezależnie od tego, kto przyczynił się do powstania naruszenia. W myśl art. 41 ustawy o drogach publicznych po drogach publicznych dopuszcza się ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Minister właściwy do spraw transportu ustala, w drodze rozporządzenia, wykaz: - dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się po-jazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, - dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t - mając na uwadze potrzebę ochrony dróg oraz zapewnienia ruchu tranzytowego. Wykaz dróg krajowych i dróg wojewódzkich, na których obowiązuje nacisk osi do 8 t i 10 t został określony rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia z dnia 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Dz. U. z 2012 r. poz. 1061). Drogi wojewódzkie inne niż drogi określone na podstawie ust. 2 pkt 1, drogi powiatowe oraz drogi gminne stanowią sieć dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. Droga krajowa nr [...] została wymieniona w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t. Podstawowe znaczenie mają ustalenia dotyczące stanu faktycznego, stwierdzone w toku kontroli, w protokole kontroli. Zasadniczo bowiem jedynie na tym etapie postępowania strona ma możliwość wpływu na ocenę, czy nastąpiło określone naruszenie przepisów powołanej wyżej ustawy oraz na kwalifikację tego przekroczenia. Sąd zauważa, że wiarygodnym i rzeczywistym obrazem parametrów zatrzymanego zespołu pojazdu jest pomiar dokonany w toku kontroli drogowej, na zalegalizowanych urządzeniach pomiarowych, w miejscu ważenia legitymującym się dokumentem potwierdzającym spełnienie wszelkich warunków koniecznych do wykonywania pomiarów nacisków oraz masy pojazdów. Tylko taki tryb kontroli parametrów pozwala stwierdzić nienormatywność kontrolowanego pojazdu w chwili jego zatrzymania. Zatem Inspektorzy Transportu Drogowego weryfikują stan faktyczny zastany w chwili kontroli drogowej używając wyłącznie urządzeń o ważnej legalizacji. Zgodnie z art. 140ab ust. 1 karę pieniężną, o której mowa w art. 140aa ust. 1, ustala się w wysokości: 1) 1.500 zł - za brak zezwolenia kategorii I i II; 2) 5.000 zł - za brak zezwolenia kategorii III-VI; 3) za brak zezwolenia kategorii VII: a) 500 zł - gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości nie więcej niż o 10%, b) 2.000 zł - gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości o więcej niż 10% i nie więcej niż 20%, c) 15.000 zł - w pozostałych przypadkach. Należy podkreślić, iż poruszanie się pojazdów o przekroczonych parametrach norm dopuszczalnych, może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa innych uczestników ruchu drogowego. Z art. 61 ustawy - Prawa o ruchu drogowym wynika wprost, że przewożony ładunek nie może powodować przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej lub dopuszczalnej ładowności pojazdu. Do nałożenia kary w określonej ustawą wysokości upoważnia jednak uzyskanie takich wyników ważenia pojazdu, które nie budzą wątpliwości. Zakres odpowiedzialności przewoźnika za popełnione naruszenia przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, czy dopuszczalnych nacisków ładunku na poszczególne osie pojazdu ustawodawca przekłada na wysokość kary pieniężnej, uzależniając ją od wyników ważenia. Z tego względu, w ocenie Sądu, wszelkie ustalenia faktyczne w zakresie wyników ważenia nie mogą budzić żadnych wątpliwości odnośnie prawidłowości ich przeprowadzenia. Jest to bowiem zasadniczy dowód stanowiący podstawę odpowiedzialności administracyjnej strony w zakresie wysokości nałożonej kary pieniężnej. Tak więc wiarygodnym i rzeczywistym obrazem parametrów zatrzymanego zespołu pojazdu może być wyłącznie pomiar dokonany w toku kontroli drogowej, na zalegalizowanych urządzeniach pomiarowych, w miejscu ważenia legitymującym się dokumentem potwierdzającym spełnienie wszelkich warunków koniecznych do wykonywania pomiarów nacisków oraz masy pojazdów. Tylko taki tryb kontroli parametrów pozwala stwierdzić nienormatywność kontrolowanego pojazdu w chwili jego zatrzymania. Zatem Inspektorzy Transportu Drogowego weryfikują stan faktyczny zastany w chwili kontroli drogowej używając wyłącznie przewidzianych do danego ważenia urządzeń o ważnej legalizacji. W ocenie Sądu, dokonując ustaleń w zakresie wyników ważenia pojazdu organy dopuściły się naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia a mianowicie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kpa. W niniejszej sprawie ważenia kontrolowanego pojazdu dokonano przy użyciu wag SAW 10C/II. Należy wskazać, iż zasady użytkowania urządzeń używanych podczas kontroli do ważenia pojazdów określają bezpośrednio ich producenci, co następnie jest weryfikowane w oparciu o obowiązujące normy zawarte zarówno w świadectwach homologacji oraz certyfikatach zatwierdzenia danego typu urządzenia oraz świadectwach legalizacji. Jak wynika ze Świadectwa Homologacji waga SAW 10C/II przeznaczona jest do pomiaru obciążenia koła i osi w ramach nadzoru ruchu drogowego. Przewidziana jest możliwość połączenia dwóch wag przeznaczonych do pomiaru obciążenia koła, a wówczas waga wyświetli wartość obciążenia osi. Z powyższego świadectwa homologacji nie wynika, że waga przeznaczona jest do pomiaru masy całkowitej. Ze znajdującej się w aktach sprawy, pochodzącej od producenta, Instrukcji obsługi wag SAW10C/II wynika, że wagi te służą do pomiaru obciążenia kół, a po połączeniu dwóch wag, do pomiaru obciążenia osi. Tym samym ani świadectwo homologacji ani Instrukcja obsługi wag SAW10C//II nie określają w sposób jednoznaczny, że przy użyciu wskazanych wag można ustalać masę całkowitą ważonego pojazdu. Kwestia odnosząca się do braku dopuszczalności i przydatności stosowania przez organ administracji wag nieautomatycznych typu SAW 10C/II – a więc takich, jak te użyte w rozpatrywanej sprawie – a w tym kontekście, kwestia braku podstaw uznania za miarodajne i wiarygodne pomiarów uzyskanych przy ich użyciu, a tym samym braku możliwości wykorzystania pomiarów uzyskanych przy ich użyciu, jako zasadniczego elementu kształtowania ustaleń faktycznych, była podnoszona w odwołaniu wraz z argumentacją odwołującą się do ustaleń zawartych w raporcie Najwyższej Izby Kontroli oraz w stanowisku Głównego Urzędu Miar. Z raportu na który powołuje się storna skarżąca wynika, że wymienione urządzenia (wagi nieautomatyczne) przeznaczone są wyłącznie do pomiaru nacisku kół i pojedynczych osi i nie zapewniają, między innymi, możliwości prowadzenia pomiarów masy całkowitej pojazdów – co podano w instrukcji ich użytkowania oraz homologacji – i nie powinny być stosowane do wyznaczania masy całkowitej pojazdu, a wynik takiego ważenia (poprzez sumowanie nacisków na osie) może być traktowany wyłącznie jako orientacyjny, wymagający sprawdzenia na innych urządzeniach. Powyższe ma szczególne znaczenie z uwagi na to, że ani Najwyższej Izbie Kontroli, ani też Głównemu Urzędowi Miar nie sposób odmówić uprawnień, zwłaszcza zaś kompetencji do wypowiadania się w omawianej i spornej w rozpatrywanej sprawie kwestii, a ponad to z uwagi i na to, że adresatem wystąpienia pokontrolnego NIK jest Główny Inspektor Transportu Drogowego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. II GSK 555/14). Wskazanych wątpliwości nie usuwa także uzyskana przez wagi ocena zgodności, bowiem nie chodzi o to, że wagi są wadliwe, tylko o to, czy można przy ich pomocy ustalać masę całkowitą pojazdów. Jest to kwestia szczególnie istotna w świetle stanowiska zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt II GSK 1315/13, w którym NSA stwierdził m.in., że ani świadectwo homologacji ani Instrukcja obsługi wag SAW 10 nie określają w sposób jednoznaczny, że przy pomocy stanowiska z jedną parą wag można ustalać masę całkowitą ważonego pojazdu. Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym wyroku skonstatował, że kiedy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego istnieje wątpliwość podnoszona przez stronę, zasadne było poszerzenie tego materiału poprzez uzyskanie jednoznacznej opinii Głównego Urzędu Miar w przedmiocie możliwości zastosowania jednej pary wag SAW 10 do wyżej wskazanych celów, ewentualnie także opinii biegłego dla ustalenia, czy uzyskane w czasie kontroli pomiary, nawet jeżeli są nieprecyzyjne, pozwalają obliczyć w sposób obiektywny i precyzyjny rzeczywiste naciski na osie w kontrolowanym pojeździe oraz jego masę. Zarazem Naczelny Sąd Administracyjny zobligował organ do zrealizowania powyższych wytycznych w toku ponownego postępowania dowodowego. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, organ, w przypadku analogicznych zapisów instrukcji obsługi wag użytych w toku kontroli pojazdu skarżącego, winien również rozważyć konieczność ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego we wskazanym powyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny zakresie. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę powyższą ocenę, bowiem na mocy art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), w zw. z art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku (punkt 1 i 2). O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 p.p.s.a. ----------------------- 10