II GSK 4627/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2831/15 w sprawie ze skargi Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany oferty ramowej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] maja 2014 r., [...]; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji 1000 (tysiąc) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) oddalił skargę Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji (dalej: Izba) na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes) z dnia [..] sierpnia 2015 r. w przedmiocie uchylenia decyzji w części zmieniającej i zatwierdzającej projekt oferty ramowej o dostępie telekomunikacyjnym. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że wnioskiem z dnia 31 stycznia 2012 r. O S.A. z siedzibą w W (dalej: Spółka) wniosła o zatwierdzenie zmiany oferty ramowej określającej ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakończania połączeń, hurtowego dostępu do sieci T, dostępu do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostępu do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży usług szerokopasmowej transmisji danych (dalej: oferta SOR) w zakresie usług o podwyższonej opłacie (tzw. usług Premium Rate) i usług informacyjno-zleceniowych. Prezes UKE decyzją z dnia [..] maja 2014 r., zmienił Projekt Spółki i zatwierdził ten projekt w następujących częściach: w części I Ogólna Oferta SOR, Rozdział 9, pkt 9.6, Tabela nr 38, poprzez dodanie poz. 5, w części I Ogólna Oferta SOR, Rozdział 9, pkt 9.6 Tabela nr 39, pkt I poz. W i poz. X, w części I Ogólna Oferta SOR, Rozdział 9, pkt 9.6, Tabela nr 40, pkt I poz. X i poz. Y, w części IV Oferta SOR, Rozdział 5. W zakresie usług informacyjno-zleceniowych wniosku rozstrzygnął w decyzji z dnia [...] marca 2014 r. Izba oraz Spółka złożyły wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa UKE z dnia [..]maja 2014 r. Prezes decyzją z dnia [..] sierpnia 2015 r. po ponownym rozpatrzeniu sprawy: I. uchylił zaskarżoną decyzję w części zmieniającej i zatwierdzającej projekt Oferty SOR w zakresie dziesięciu punktów. II. w uchylonym zakresie, o którym mowa w pkt I, orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, że: 1. część I Ogólna Oferty SOR Rozdział 9, pkt 9.6, Tabela nr 39, pkt 1 poz. W i poz. X, otrzymują brzmienie określone w tabeli nr 39. Zakres usług i wysokość opłat za usługi hurtowego dostępu do sieci TP – dostęp analogowy, 2. część I Ogólna Oferty SOR, Rozdział 9, pkt 9.6, Tabela nr 40, pkt 1 poz. X i poz. Y otrzymują brzmienie określone w tabeli nr 40. Opłaty za usługi dodatkowe do usług hurtowego dostępu do sieci – ISDN, 3. część IV Oferty SOR, Rozdział 5 "Zasady współpracy Stron w zakresie usług podlegających blokowaniu połączeń oraz nadużyć przy korzystaniu z tych usług w ramach Usługi WLR", pkt 5.1. ust. 2 (blokady połączeń mogą być stosowane do następującej numeracji: numery 70x, numery CPP 20x oraz 80x, numery HESC 118xxx, wybrane numery AUS 19xxx, numery 64x, blokady połączeń do sieci przywoławczych realizowane są na centralach TP."), 4. część IV Oferty SOR, Rozdział 5 "Zasady współpracy Stron w zakresie usług podlegających blokowaniu połączeń oraz nadużyć przy korzystaniu z tych usług w ramach Usługi WLR", pkt 5.1 ust. 2a otrzymuje brzmienie – Zakres numeracji wskazywany przez PT nie powinien wykraczać poza zakres numeracji wskazany w ust. 2 powyżej, z zastrzeżeniem, że blokady połączeń mogą być realizowane do numeracji 80x i 64x w Sieci TP, jeśli są realizowane przez TP dla własnych Abonentów, 5. część IV Oferty SOR, Rozdział 5 "Zasady współpracy Stron w zakresie usług podlegających blokowaniu połączeń oraz nadużyć przy korzystaniu z tych usług w ramach Usługi WLR", pkt 5.1 ust. 2d otrzymuje brzmienie – TP z wyprzedzeniem przynajmniej jednego miesiąca informuje PT o zmianie w zakresach numeracji, o których mowa w ust. 2 z uwzględnieniem ust. 2a powyżej, w zakresie, w jakim zmiany dotyczą zakresu numeracji stosowanej przez TP dla własnych Abonentów, 6. część IV Oferty SOR, Rozdział 5 "Zasady współpracy Stron w zakresie usług podlegających blokowaniu połączeń oraz nadużyć przy korzystaniu z tych usług w ramach Usługi WLR", pkt 5.1 ust. 4 otrzymuje brzmienie – TP zablokuje na wniosek PT Abonentom Usługi WLR możliwość wykonywania połączeń na numery wskazane w ust. 2 z uwzględnieniem ust. 2a. W przypadku, gdy TP nie zablokuje możliwości wykonywania połączeń na numery wskazane w ust. 2, z uwzględnieniem ust. 2a. w terminie do 5 (pięciu) minut od otrzymania wniosku PT, PT nie jest zobowiązany do zapłaty TP należności za ruch na numery wskazane w ust. 2 (z uwzględnieniem ust. 2a) wygenerowany po terminie, w którym TP powinna była zablokować możliwość wykonywania tych połączeń, 7. część IV Oferty SOR, Rozdział 5 "Zasady współpracy Stron w zakresie usług podlegających blokowaniu połączeń oraz nadużyć przy korzystaniu z tych usług w ramach Usługi WLR", pkt 5.2 ust. 11 otrzymuje brzmienie – TP odpowiada za poprawne działanie Platformy przez 24 (dwadzieścia cztery) godziny na dobę. W przypadku prowadzenia prac planowych dostęp do Platformy odbywa się zgodnie z zasadami realizacji prac planowych określonych w Części l Ogólnej, Rozdział 1, pkt 1.15, ppkt 1.15.3., 8. część IV Oferty SOR, Rozdział 5 "Zasady współpracy Stron w zakresie usług podlegających blokowaniu połączeń oraz nadużyć przy korzystaniu z tych usług w ramach Usługi WLR", pkt 5.2 ust. 17 otrzymuje brzmienie – Obowiązujące do czasu podpisania Umowy o Dostępie warianty blokad powinny zostać przeniesione na Platformę. Za zasilenie Platformy informacjami na temat dotychczasowych blokad ustanowionych dla danego Abonenta Usługi WLR odpowiada PT. Za dokonanie czynności, o których mowa powyżej, PT nie uiszcza opłaty wskazanej w Części i Ogólnej, Rozdział 9, pkt. 9.6 Tabela nr 38 poz. 5. W przypadku Migracji bez zmiany świadczenia Usługi WLR wszystkie warianty aktywnych poziomów blokad przypisanego konta na Platformie są dezaktywowane, a następnie aktywowane przez Biorcę, zgodnie z oświadczeniem woli Abonenta, złożonego u Biorcy, 9. część IV Oferty SOR, Rozdział 5 "Zasady współpracy Stron w zakresie usług podlegających blokowaniu połączeń oraz nadużyć przy korzystaniu z tych usług w ramach Usługi WLR", pkt 5.2.1 ust. 9 lit. a) otrzymuje brzmienie – Blokada miękka: natychmiast po przekroczeniu progu kwotowego, nadany zostaje przez TP krótki komunikat słowny informujący Abonenta Usługi WLR o przekroczeniu ustalonego progu kwotowego, 10. część IV Oferty SOR, Rozdział 5 "Zasady współpracy Stron w zakresie usług podlegających blokowaniu połączeń oraz nadużyć przy korzystaniu z tych usług w ramach Usługi WLR", pkt 5.2.1 ust. 10 lit. a) otrzymuje brzmienie – Blokada twarda: Dla połączeń rozliczanych za fakt połączenia w przypadku, gdy różnica pomiędzy progiem kwotowym ustalanym dla danego okresu rozliczeniowego a sumą opłat naliczonych z tytułu połączeń na numery wskazane w pkt 5.1 ust. 2 jest mniejsza niż cena za połączenie rozliczane za fakt połączenia, czyli gdy realizacja takiego połączenia spowodowałaby przekroczenie progu kwotowego, to Abonent Usługi WLR nie będzie miał możliwości wykonania połączenia oraz odbierania połączeń, które spowodowałoby przekroczenie ustalonego progu kwotowego, o czym zostanie poinformowany komunikatem słownym w przypadku próby wykonania połączenia. Abonent Usługi WLR nie będzie miał możliwości wykonywania oraz odbierania kolejnych połączeń rozliczanych za fakt połączenia powodujących przekroczenie twardego progu kwotowego do końca okresu rozliczeniowego z zastrzeżeniem ust. 5. Każda kolejna próba połączenia na numery wskazane w pkt 5.1 ust. 2 zakończy się komunikatem słownym o przekroczeniu progu kwotowego. Blokady twardej nie stosuje się do połączeń przychodzących, których świadczenie na rzecz Abonenta Usługi WLR opiera się na postanowieniach odrębnej umowy, zawartej pomiędzy tym Abonentem, a podmiotem trzecim, nie będącym PT w rozumieniu strony Umowy o Dostępie, III. w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2014 r. WSA w Warszawie oddalił skargę na decyzję Prezesa z dnia [..] sierpnia 2015 r. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Prezes w sposób wszechstronny zebrał materiał dowodowy i dokonał analizy istotnych okoliczności niniejszej sprawy. Ustosunkował się do wszystkich stanowisk uczestników niniejszego postępowania, mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa i potrzeby rynku. Zgodnie z art. 15 ustawy z dnia z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 243; dalej: p.t.), Prezes UKE przeprowadził postępowanie konsultacyjne odnośnie projektu decyzji zatwierdzającej zmianę oferty SOR. WSA podkreślił, że Komisja Europejska nie złożyła zastrzeżeń do niniejszego postępowania. Odnosząc się do kwestii możliwości wydania decyzji częściowej Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie możliwe było wydanie takiej decyzji ponieważ wniosek Spółki dotyczył dwóch różnych kwestii, które mogły zostać rozstrzygnięte dwoma decyzjami. W ocenie Sądu art. 43 ust. 1 p.t. stanowi podstawę do wydania decyzji zatwierdzającej projekt oferty, zmieniającej projekt i zatwierdzającej go oraz decyzji ustalającej ofertę ramową. Przepis ten stanowi co prawda o projekcie oferty ramowej a nie o jej zmianie, jednak w ocenie Sądu, stosując wykładnię celowościową należy uznać, że w sytuacji, gdy dany operator już sporządził ofertę ramową, zatwierdzoną następnie przez organ, właściwą ścieżką postępowania w wypadku zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 43 ust. 1 p.t. jest zmiana tej oferty, a nie zatwierdzenie nowej oferty ramowej obok tej już istniejącej, która w swej treści odpowiadałaby w znacznej części ofercie starej. WSA w Warszawie wyjaśnił, że wydanie decyzji w trybie art. 40 ust. 4 p.t., tj. ustalenia wysokości opłaty lub ich maksymalnego lub minimalnego poziomu jest decyzją nakładającą obowiązek regulacyjny w świetle art. 22 ust. 2 i podlega tym procedurom. Art. 40 ust. 4 p.t. ma zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy wysokość opłat ustalonych przez operatora jest nieprawidłowa i wymaga korekty ze strony regulatora. W rozpoznawanej sprawie Prezes UKE nie stwierdził żadnych nieprawidłowości odnośnie opłaty. Jak wskazano w zaskarżonej decyzji opłaty za usługi dostępu do Platformy, spełniają wszelkie wymagania kalkulacji opłat za usługi regulowane w oparciu o ponoszone przez Spółkę koszty, tak więc nie było potrzeby wydawania decyzji w trybie art. 40 i opłaty te zostały zatwierdzone przez organ w ramach zmiany oferty SOR w trybie art. 43 ust. p.t., gdyż na danym operatorze, obok obowiązku z art. 40 ust. 1 p.t., ciąży również obowiązek stosowania oferty ramowej. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 43 ust. 1 w zw. z art. 36 p.t. poprzez ustalenie przez Prezesa UKE gorszych warunków dostępu telekomunikacyjnego określonego w ofercie ramowej Spółki niż oferowanego przez Spółkę dla własnych abonentów. Sąd wyjaśnił, że usługa blokowania połączeń na numery usług o podwyższonej opłacie jest usługą dodatkową oferowaną w ramach usługi WLR. Na podstawie zaskarżonej decyzji nie ustanowiono żadnej nowej opłaty odnoszącej się ściśle do kwestii ustanawiania blokad połączeń do numerów 70 x 20 (7, 8), numerów AUS i HESC, a jedynie opłatę za uruchomienie konta na Platformie. Odnosząc się do wprowadzenia nowej opłaty za aktywne konto przypisane do pojedynczej usługi WLR na platformie sieci inteligentnej realizującej usługi blokad połączeń oraz progów kwotowych oraz zawarciu w tej opłacie kosztów usług, których to koszty świadczenia do tej pory były zawarte w miesięcznej opłacie za świadczenie Usługi WLR, o koszty zaoszczędzone przez Spółkę lub zawarte w nowej opłacie, Sąd I instancji wskazał, że Spółka podniosła koszty związane z uruchomieniem platformy, koszty te powinny zostać odzyskane w drodze opłaty od użytkowników usług dostępnych w ramach platformy. Opłata ta wiąże się z konkretnymi inwestycjami, które Spółka podniosła tylko i wyłącznie w celu uzyskania możliwości świadczenia blokad i limitów wymaganych przez art. 34 p.t. i art. 64a p.t., a koszty związane z zakupem i eksploatacją Platformy nie zostały uwzględnione w żadnej innej usłudze. WSA zwrócił uwagę, że numeracja 64x oraz 80x nie jest wykorzystywana do świadczenia usług o podwyższonej opłacie, a zatem nie ma do nich zastosowania art. 64 i 64a p.t. Jak wynika z akt sprawy Spółka nie ma możliwości obsłużenia na platformie numeracji 64x oraz 80x, gdyż to narzędzie informatyczne nie posiada takich możliwości technicznych. Jak słusznie zauważył organ art. 64 ust. 1 p.t. definiuje usługę o podwyższonej opłacie jako usługę telekomunikacyjną z dodatkowym świadczeniem, które może być realizowane przez inny podmiot niż dostawca usługi telekomunikacyjnej. Sąd I instancji podkreślił, że zostały zachowane zasady obsługi blokad dla numeracji 80x i 64x według zasad obowiązujących przed wydaniem zaskarżonej decyzji, czyli poprzez blokady centralowe. WSA wskazał, że Spółka udostępnia funkcjonalność platformy na warunkach jakie są dostępne abonentom Spółki, a zatem skoro abonenci operatorów korzystających z WLR otrzymują analogiczne usługi w ramach ofert detalicznych operatora alternatywnego, to operator alternatywny będzie mógł skorzystać z funkcjonalności Platformy celem realizacji blokad swoim abonentom w takim zakresie w jakim korzysta z niej Część Detaliczna Spółki celem zapewnienia blokad abonentom Spółki. Oferta Spółki spełnia w ocenie Sądu zarówno wymogi prawne, jak też ciążące na Spółce obowiązki regulacyjne. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji to w zakresie połączeń na numeracje 70x oferta generuje największe problemy związane z rozliczeniami na poziomie międzyoperatorskim, z uwagi na wysoką cenę tych połączeń. Dlatego też Prezes UKE uznał, że odwołanie do ust. 2 lit. a jest prawidłowe i nie dokonał zmiany w tym zakresie. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nie wprowadzenia do oferty algorytmu matematycznego, Sąd I instancji wskazał, że skarżąca nie wykazała, że z tego powodu zmiana oferty Spółki była niezgodna z ciążącymi na Spółce obowiązkami regulacyjnymi. Ponadto informacje o szczegółach algorytmu matematycznego nie są potrzebne przedsiębiorcom telekomunikacyjnym do ustawienia blokad na platformie ani do weryfikacji prawidłowości ustawiania tych blokad. Jak wyjaśnił Prezes UKE prawidłowość ustanowienia blokad jest bezpośrednio uzależniona jedynie od poprawności danych jakie wprowadziło na platformę. Sąd nie podzielił również zarzutów dotyczących konieczności założenia na nowo blokady na połączenia o podwyższonej opłacie, w wypadku zmiany przez abonenta końcowego operatora usługi WRL. W ocenie Sądu prawidłowe jest rozwiązanie polegające na niewprowadzeniu kary pieniężnej za wadliwe działanie platformy. Spółka będzie ponosiła odpowiedzialność jedynie w przypadku awarii systemu informatycznego i w takim wypadku mają zastosowanie rozwiązania dotyczące kar umownych związanych z nieterminowym usunięciem awarii, które są określone w Ofercie SOR. Izba zaskarżyła wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi Izba zarzuciła naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – p.t. w zw. z art. 43 ust. 2 p.t. w zw. z art. 110 k.p.a. oraz art. 155 w zw. z art. 163 k.p.a. przez ich błędną wykładnię i uznanie, że możliwe jest wydanie decyzji zatwierdzającej zmianę oferty ramowej bez zachowania trybu, wynikającego z art. 43 ust. 2 p.t., tj. z pominięciem wniosku o zobowiązanie do przygotowania zmiany oferty ramowej oraz decyzji zobowiązującej do przygotowania zmiany oferty ramowej; 2) art. 43 ust. 1 p.t. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w ramach oceny oferty ramowej [postępowania w przedmiocie zatwierdzenia oferty ramowej], Prezes UKE może dokonać oceny zgodności opłat za usługi regulowane zgodnie z ciążącym na operatorze obowiązkiem stosowania opłat w oparciu o ponoszone koszty nałożonym na podstawie art. 40 ust. 1 p.t. podczas, gdy opłaty za usługi regulowane są ustalane i weryfikowane na podstawie art. 40 p.t. w oparciu o przesłanki określone w tym przepisie i zatwierdzane na podstawie art. 40 ust. 4 p.t.; 3) art. 43 ust. 1 p.t. w zw. z art. 36 p.t. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pobieranie przez operatora regulowanego [Spółka] opłat od operatorów alternatywnych za świadczenie usługi regulowanej w sytuacji, w której operator regulowany nie pobiera opłat od własnych abonentów za usługę detaliczną, której hurtowym odpowiednikiem jest odpłatna usługa regulowana, nie jest naruszeniem obowiązku niedyskryminacji; 4) art. 40 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 4 p.t. i art. 43 ust. 1 p.t. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na równoległym wprowadzeniu nowej opłaty, przy jednoczesnym zwolnieniu Spółki z obowiązku świadczenia części usług regulowanych za które opłata była wliczona w cenę usługi abonamentowej [por. pkt I ppkt 2 i 3 sentencji decyzji Prezesa UKE z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]) (dalej: decyzja I) i pkt II ppkt 1 i 2 sentencji decyzji Prezesa UKE z dnia [...] sierpnia 2015 r. (dalej: zaskarżona decyzja)] i braku modyfikacji wysokości opłaty za powyższą usługę abonamentową, w której zawarte były koszty usuniętych usług regulowanych; 5) art. 64 ust. 1 p.t. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że usługi realizowane z wykorzystaniem numeracji 064x oraz 080x nie stanowią usług o podwyższonej opłacie; 6) art. 34 ust. 1 p.t. w zw. z art. 42 ust. 1 p.t., art. 43 ust. 1 p.t. oraz z art. 64 ust. 5 p.t. i art. 64a pkt 1, 2 i 3 p.t. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podmiot regulowany nie jest obowiązany do realizacji funkcjonalności, jakich sam nie posiada dla własnych abonentów detalicznych, nawet w sytuacji, w której obsługa własnych Abonentów nie odpowiada przepisom prawa, podczas gdy bez względu na już przygotowane systemy informatyczne, podmiot regulowany powinien zrealizować [przygotować] funkcjonalności umożliwiające realizację obowiązków wynikających z przepisów prawa [tu: blokady połączeń, por. art. 64 ust. 5 p.t. i art. 64a p.t.]; 7) art. 43 ust. 1 p.t. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wprowadzenie obowiązku ustalenia alternatywnej procedury postępowania dla przypadków nadużyć wyłącznie dla numeracji 70x oraz nie wprowadzenie obowiązku ustalenia alternatywnej procedury postępowania dla przypadków nadużyć dla innej numeracji odpowiada potrzebom rynkowym określonym w decyzji nakładającej obowiązek przedłożenia oferty ramowej; 8) art. 43 ust. 1 p.t. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 4 p.t. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że na tle stanu faktycznego sprawy, zgodne z interesem użytkowników końcowych jest zobowiązanie ich do ponawiania założeń blokad po każdej zmianie dostawcy usług, podczas gdy rozwiązanie przyjęte przez Prezesa UKE jest wprost niezgodne z interesem użytkowników końcowych polegającym na maksymalnej ich ochronie, polegającej na utrzymaniu założonych przez użytkowników końcowych blokad na połączenia do numerów o podwyższonej opłacie także w przypadku zmiany dostawcy usług; 9) art. 43 ust. 1 p.t. w zw. z art. 31 ust. 2 pkt 3 p.t. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Prezes UKE w sytuacji wprowadzania do oferty ramowej Oferty SOR – nowych usług regulowanych nie miał obowiązku wprowadzenia kar umownych za nieprawidłowe i nierzetelne świadczenia usług; II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 10) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 40 ust. 4 zd. 2 p.t. i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przyjęcie że w przypadku dokonania analizy kosztów usług regulowanych świadczonych przez podmiot regulowany i akceptacji wysokości opłat za te usługi przedstawionych przez podmiot regulowany, Prezes UKE nie jest obowiązany do wydania decyzji akceptującej opłaty na podstawie art. 40 ust. 4 p.t., lecz jest uprawniony do akceptacji przedmiotowych opłat na podstawie art. 43 ust. 1 p.t. a także brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do argumentacji przedstawionej przez Izbę w skardze; 11) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie, a w szczególności stwierdzenie w wyroku, że mocą zaskarżonej decyzji nie ustanowiono żadnej nowej opłaty odnoszącej się ściśle do kwestii ustanawiania blokad połączeń do numerów 70x oraz 20(7,8), podczas gdy: (i) zaskarżona decyzja wprowadziła do Oferty SOR nową opłatę za dostęp do platformy, która dotyczy również ww. numerów, (ii) blokady ww. numerów przed wydaniem zaskarżonej decyzji były bezpłatne; 12) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. oraz z art. 104 § 1 i § 2 w zw. z art. 64 ust. 5 p.t. i art. 64a pkt 1, 2, i 3 p.t. polegające na przyjęciu, że rozstrzygnięcie Prezesa UKE pozostawiające podmiotowi regulowanemu dowolność w ustaleniu, czy część usług telekomunikacyjnych [tu: połączenia do numeracji 64x i 80x] należy uznać za połączenia do numeracji o podwyższonej opłacie odpowiada przepisom prawa, obowiązkom regulacyjnym nałożonym na Spółkę i potrzebom rynkowym określonym w decyzji nakładającej obowiązek przedłożenia oferty ramowej; 13) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. oraz z art. 104 § 1 i § 2 w zw. z art. 64 ust. 5 p.t. i art. 64a pkt 1, 2, i 3 p.t. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przyjęciu, że sformułowanie zawarte w Zaskarżonej Decyzji "wybrane numery AUS" nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych oraz przyjęcie, że możliwość korzystania z blokad wykonywania połączeń na numery usług o podwyższonej opłacie (art. 64a ust. 5 p.t.) tylko na numerację AUS ustaloną przez Spółkę, a na inną nie [co w praktyce oznacza wyłączność Spółki interpretacji art. 64 p.t. i art. 64a p.t. odpowiada wymogom decyzji administracyjnej, obowiązkom regulacyjnym nałożonym na Spółkę i potrzebom rynkowym określonym w decyzji nakładającej obowiązek przedłożenia oferty ramowej; 14) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie przez Sąd I instancji zarzutu 8 skargi, w którym Izba wskazywała na nieprawidłowość zaskarżonej decyzji związaną z wprowadzeniem do Oferty pojęcia "sztuczny ruch", co doprowadziło do niemożności kontroli instancyjnej wyroku; 15) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. oraz z art. 104 § 1 i § 2 w zw. z art. 64 ust. 5 p.t. i art. 64a p.t. polegające na przyjęciu, że pominięcie wprowadzenia do zaskarżonej decyzji algorytmu matematycznego, na podstawie którego uruchamiana jest blokada połączeń do numerów o podwyższonej opłacie, odpowiada wymogom decyzji administracyjnej, obowiązkom regulacyjnym nałożonym na Spółkę i potrzebom rynkowym określonym w decyzji nakładającej obowiązek przedłożenia oferty ramowej; 16) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na pominięciu dokładnego uzasadnienia akceptacji niewprowadzenia w zaskarżonej decyzji do Oferty SOR kar umownych za nieprawidłowe i nierzetelne świadczenie usług regulowanych ustalonych w zaskarżonej decyzji, a w szczególności powołanie się na inną decyzję Prezesa UKE, bez jej dokładnego wskazania i analizy, czy kary umowne określone w tej decyzji obejmują zdarzenia określone w zaskarżonej decyzji, podczas gdy wskazana decyzja nie obejmuje świadczenia usług regulowanych w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji I. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowoadministracyjnego wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Izby oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje postawione w skardze zarzuty procesowe, a dopiero w drugiej zarzuty odnoszące się do naruszeń prawa materialnego. Konieczność zachowania, co do zasady, takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena sposobu stosowania prawa materialnego przez organ i sposobu kontroli tego procesu przez Sąd I instancji może być dokonana tylko po stwierdzeniu, że stan faktyczny sprawy między stronami jest niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Od tak przedstawionej reguły należy odstąpić w tych wszystkich przypadkach, w których zarzuty kasacyjne dotyczą tych zakresów sprawy, które mają podstawowy wpływ na ocenę poprawności samego postępowania, w którym jest ustalony stan faktyczny sprawy i stosowane prawo materialne. W takich przypadkach Sąd II instancji może odnieść się do zarzutów kasacyjnych łącznie, czyniąc najpierw przedmiotem oceny te, które mają podstawowe znaczenie dla konstrukcji samego postępowania. Dopuszczalność takiego działania jest pochodną podwójnego oddziaływania norm prawa administracyjnego. Istota tego oddziaływania polega na tym, że zakres procesowej sprawy administracyjnej jest wyznaczony treścią materialnego prawa administracyjnego, które określa sprawę administracyjną i dopiero w jej ramach może być prowadzone postępowanie zmierzające do konkretyzacji praw i obowiązków. W sytuacji gdy postępowanie zostaje wszczęte zgodnie z prawem główny akcent musi być w pierwszym rzędzie położony na ustalenie stanu faktycznego, a później na stosowanie prawa materialnego. Inaczej jest wówczas, gdy ocenie musi podlegać sam fakt wszczęcia postępowania, a z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Konsekwencją takiego stanowiska musi być stwierdzenie, że skarga kasacyjna Izby jest zasadna, bo trafny jest stawiany w niej zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 43 ust. 1 i ust. 2 p.t. z odesłaniem do art. 110, 155 i 163 k.p.a., a skutkiem tego musi być uchylenie skarżonego wyroku i decyzji wydanych przez Prezesa UKE. W ocenie Sądu II instancji zarzut wcześniej wskazany, skutkując uchyleniem wyroku i przekazaniem sprawy do etapu wstępnego postępowania przed organem, prowadzi do wniosku, że wszystkie pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie mają usprawiedliwienia prawnego, bo jako przedwczesne nie mogą być oceniane i z tego też powodu NSA nie ma prawnych możliwości do merytorycznego odnoszenia się do nich. W zakresie zarzutu uwzględnianego przez Sąd II instancji, stwierdzić należy, że pomimo tego że sam zarzut dotknięty jest wadą formalną, bo stawiany jest jako zarzut naruszenia prawa materialnego, to jednak z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w istocie dotyczy on naruszenia przepisów postępowania, zatem poprawności wszczęcia i przeprowadzenia przez Prezesa UKE postępowania w sprawie zmiany oferty ramowej. Ten rodzaj wady zarzutu daje Sądowi II instancji możność oceny skarżonego wyroku, gdyż pomimo wady w zakresie podstawy kasacyjnej nie ma wątpliwości co do treści zarzutu, a to spełnia warunki wynikające z uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1, do tego by skarga kasacyjna mogła być rozpoznana merytorycznie. Odnosząc się do istoty stawianego zarzutu, za trafny należy uznać pogląd Izby, że Prezes UKE wszczął i przeprowadził postępowanie, w którym zapadła skarżona decyzja z naruszeniem art. 43 ust. 2 p.t. w związku z art. 155 i 160 k.p.a. W sprawie nie ma wątpliwości, że Spółka jako operator uzyskała zatwierdzenie oferty ramowej, zatem w tym zakresie zapadła ostateczna decyzja. Zmiana w zakresie zatwierdzonej oferty ramowej, a w istocie decyzji zatwierdzającej taką ofertę może być dokonana tylko w prawem przewidziany sposób, czyli w sytuacji gdy brak jest szczególnej regulacji dla danego przypadku na zasadach ogólnych (k.p.a.), albo w sposób właściwy dla tego przypadku, wynikający z przepisów prawa. W zakresie zmiany oferty ramowej w całości lub w części w prawie telekomunikacyjnym funkcjonuje regulacja szczególna określona przez art. 43 ust. 2 p.t. Zgodnie z treścią tego przepisu, gdy dochodzi do zmiany zapotrzebowania na usługi telekomunikacyjne lub dochodzi do zmian na rynku tych usług organ regulacyjny może z urzędu lub na uzasadniony wniosek przedsiębiorcy telekomunikacyjnego zobowiązać operatora do przygotowania zmiany oferty ramowej. W sytuacji, gdy ten podmiot nie przedstawia takiej zmiany w określonym terminie, Prezes UKE musi samodzielnie ustalić taką zmianę. Zdaniem NSA treść art. 43 ust. 2 p.t. jest jednoznaczna. Zmiana oferty ramowej może być dokonana z urzędu lub na uzasadniony wniosek przedsiębiorcy telekomunikacyjnego. Wniosek o zmianę oferty ramowej może złożyć każdy przedsiębiorca telekomunikacyjny, a więc także operator czyli przedsiębiorca wyznaczony. Wskazany przepis nie różnicuje zakresu obowiązków operatora i innego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego w zakresie wszczęcia postępowania. Zatem przyjąć należy, że zmiana oferty ramowej jest możliwa po wcześniejszym złożeniu uzasadnionego wniosku i zobowiązaniu operatora do przygotowania zmiany oraz wskazania terminu dla dopełnienia tych obowiązków. Dopiero dopełnienie tych warunków umożliwia zmianę oferty ramowej. Inaczej rzecz ujmując, to Prezes UKE jako organ regulacyjny musi decydować, czy zmiana oferty jest możliwa w postępowaniu regulowanym przez art. 42 ust. 2 p.t. i w jakim zakresie ma być ona dokonywana. Inicjatywa operatora w tym zakresie może być tylko elementem jego uzasadnionego wniosku o wszczęcie postępowania w takiej sprawie. Przyjęcie innego rozumienia treści art. 42 ust. 2 p.t. i ukształtowanie struktury postępowania, w sposób przyjęty jak w rozpoznawanej sprawie, narusza prawo zarówno w zakresie jego językowego, jak i celowościowego ujęcia. Z językowego punktu widzenia nie ma żadnych powodów do rozróżnienia sytuacji prawnej przedsiębiorcy telekomunikacyjnego i operatora, a w celowościowym ujęciu do przyznania operatorowi uprawnień do wszczęcia postępowania poza regulacyjnym działaniem Prezesa UKE. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 188 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 203 pkt 1 p.p.s.a.