II SA/Gl 595/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.),, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Marta Guzik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A. P. i W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...], na wniosek A. P. i W. P. zatwierdzono projekt podziału nieruchomości gruntowej położonej w C. oznaczonej w rejestrze ewidencji gruntów jako działka nr 1, obręb [...], o pow. 2,3318 ha. W wyniku podziału powstało 34 działek budowlanych oraz działki nr 2 i 3 wydzielone jako droga wewnętrzna oraz działka nr 4 przeznaczona pod planowany układ komunikacyjny. Z postanowień tej decyzji wynikało, że podziału przedmiotowej nieruchomości dokonuje się pod warunkiem ustanowienia służebności gruntowej polegającej na prawie przejazdu i przechodu do działek powstałych w wyniku podziału wyszczególnionych w decyzji. Decyzja stała się ostateczna w dniu [...] r. Pismem z dnia 3 września 2014r. organ pierwszej instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek dokonanego podziału. W piśmie tym organ poinformował także strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zgłaszania swoich uwag i wniosków. Pismem z dnia 24 września 2014r. A. i W. P. zgłosili swoje uwagi i zastrzeżenia do operatu szacunkowego sporządzonego w niniejsze sprawie. Wskazane przez stronę uwagi zostały uwzględnione przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z m-ca stycznia 2015r. Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Prezydent Miasta C. działając na podstawie art. 98a ust. 1 i art.148 ust. ust.1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity z 2014 r. poz. 518 ze zm.) oraz na podstawie Uchwały Nr [...] Rady Miasta C. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek dokonanego podziału na działki, ustalił opłatę adiacencką dla A. i W. P. właścicieli nieruchomości gruntowej położonej w C., oznaczonej w rejestrze ewidencji gruntów jako działka nr 1, obręb [...], o pow. 2,3318 ha z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, w wysokości 33.800,00 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że dokonany przez właściciela przedmiotowej nieruchomości podział geodezyjny miał na celu uzyskanie lepszej konfiguracji przestrzennej poszczególnych działek dla ich prawidłowego zagospodarowania zgodnie z ustaleniami wydanej decyzji o warunkach zabudowy oraz ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co skutkowało wzrostem jej wartości. Podstawowym środkiem dowodowym w tym zakresie był operat szacunkowy, który w ocenie organu spełniał wymogi zawarte zarówno w ustawie o gospodarce nieruchomościami jak i rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz.U. Nr 207 poz. 2109). Organ wskazał również, że na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna z przedmiotowej nieruchomości wydzielono 37 działek, w tym 34 działki o powierzchni od około 500 do około 900m2, o korzystniejszym kształcie dającym możliwość racjonalnego zagospodarowania, dwie działki przeznaczone pod drogę wewnętrzną ( szacowane w parametrach działki pierwotnej ) i jedna działka przeznaczona pod planowany układ komunikacyjny. Dla wyceny nieruchomości wykorzystano podejście porównawcze z zastosowaniem metody korygowania ceny średniej. W celu określenia wartości działki nr 1, rzeczoznawca przyjął do porównań 12 działek będących przedmiotem obrotu, niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, które miały powierzchnię od 1,1978 ha do 0,3506 ha, Zaś dla określenia wartości działek powstałych z wyniku podziału, rzeczoznawca przyjął do porównań 15 działek będących przedmiotem obrotu, niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, które miały powierzchnię od 0,0369 ha do 0,2326 ha. Z kolei wartość powstałych po podziale działek nr 5-6 i 7 rzeczoznawca określił, przy zastosowaniu odpowiednich współczynników korygujących, przypisanych odpowiednim cechom rynkowym nieruchomości. Organ wskazał, że działki po podziale nr 8 i 9 położone są w obszarze oddziaływania napowietrznej linii elektroenergetycznej o napięciu 110 kV i nie posiadają z tego powodu uzgodnienia lokalizacji budynków mieszkalnych, dlatego też zostały oszacowane w parametrach działki pierwotnej. Podobnie w parametrach działki pierwotnej została oszacowana działka nr 10, na której znajduje się budynek mieszkalny ( w trakcie rozbiórki ). Działki nr 2 i 3 przeznaczone pod drogę wewnętrzna oszacowane zostały w parametrach działki pierwotnej, natomiast wycenę nieruchomości pomniejszono o powierzchnię działki nr 4, która została przeznaczona pod planowany układ komunikacyjny zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny nieruchomości po podziale nie dokonał zróżnicowania wycenianych działek z uwagi na ich położenie, tj. na działki położone przy drogach publicznych i działki z dostępem do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną. Odwołania od powyższej decyzji złożyli A. i W. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem odwołujących się, rzeczoznawca w sposób wadliwy ustalił wartość przedmiotowej nieruchomości zarówno przed jak i po podziale. Wskazali, że biegły do porównania przyjął nieruchomości które nie były podobne oraz nie uwzględnił transakcji na rynku lokalnym. W dniu 9 kwietnia 2015r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. przeprowadziło rozprawę administracyjną w toku której rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że uwzględniając cechę cenotwórczą - uwarunkowania zabudowy, a w szczególności utrudnienia w dostępie do drogi publicznej działek powstałych na skutek podziału, proponuje kolejne obniżenie wartości nieruchomości po podziale do kwoty 1.559.900,00 zł. Decyzją z dnia [...]r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. działając na podst. 138 § 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 98 a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uchyliło w całości punkt 1 zaskarżonej decyzji i ustaliło opłatę adiacencką w wysokości: 25.780,00 zł ,w pozostałej części utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że Prezydent Miasta C. miał uprawnienie do ustalenia opłaty adiacenckiej, skoro po zatwierdzonym ostateczną decyzją podziale nieruchomości wzrosła jej wartość. Ponadto w dniu w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna obowiązywała uchwała Rady Miasta C. nr [...] z dnia [...]r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek dokonanego podziału na działki, która ustaliła wysokość tej stawki na 20% różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale. Nadto wzrost wartości został wykazany operatem szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego z m-ca stycznia 2015r. Jednocześnie Kolegium wskazało, że ze znajdującej się w aktach sprawy mapy ewidencyjnej oraz z operatu szacunkowego wynika, że przedmiotowa nieruchomość położona jest w otoczeniu zabudowy mieszkalnej i mieszkaIno - usługowej. W celu ustalenia wartości działki nr: 1 oraz działek powstałych z jej podziału rzeczoznawca majątkowy przedstawił transakcje stanowiące bazę cen nieruchomości porównawczych, zarówno przed jak i po podziale. Mając natomiast na uwadze stanowisko rzeczoznawcy majątkowego zaprezentowane w trakcie rozprawy administracyjnej, Kolegium uznało za zasadne uchylić zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, tj. ustalić nową wysokość opłaty adiacenckiej w kwocie: 25.780,00 zł, a w pozostałej części utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnieśli A. P. i W. P. zarzucając brak możliwości udziału w rozprawie administracyjnej współwłaścicielki A. P. Zawiadomienie o terminie oględzin działki w takim terminie aby uniemożliwić w nich udział strony. Nie uwzględnienie przez biegłego, że wydzielone działki 8 i 9 wyłączone zostały z pod zabudowy. Nadto błędne ustalenie wartości działki o nr 7 sąsiadującej bezpośrednio z zabudową w jej granicy domu weselnego. Brak informacji w operacie szacunkowym jak została wyceniona służebność. Zarzucili również, że biegły do porównań wykorzystał, nieruchomości z innych odległych regionów miasta pomimo, że rynek nieruchomości w bezpośrednim sąsiedztwie jest najbardziej rozwinięty. Zdaniem skarżących nie dopuszczalne było ustalenie opłaty adiacenckiej na rozprawie, bowiem dochodzenie do wartości nieruchomości w drodze negocjacji jest niezgodne z ustawą o gospodarce nieruchomościami. Zakwestionowali również "hurtową" wycenę działek po podziale. W odpowiedzi na skargę SKO w C. w całości podtrzymało dotychczasowe stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, chociaż nie wszystkie zawarte w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Sąd nie podziela stanowiska skarżących, że biegły rzeczoznawca a w konsekwencji również organy przy ustalaniu wartości nieruchomości po podziale nie uwzględniły faktu, że wydzielone działki nr 8 i 9 wyłączone zostały z pod zabudowy, co wprost wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta C.. Wbrew twierdzeniom skargi zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji wskazał w oparciu o operat szacunkowy na sposób wyliczenia wartości działek drogowych i działki komunikacyjnej po których ma się odbywać dojazd oraz dojście do działek powstałych w wyniku podziału, które nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Nie można zgodzić się również z zarzutem, że biegły nie uwzględnił transakcji z rynku lokalnego, w sytuacji gdy skarżący nie wskazują konkretnych transakcji, które biegły pominął przy dokonywaniu porównania. Jednocześnie wskazać należy, że to rzeczoznawca jest uprawniony do określenia obszaru analizowanego rynku. Natomiast zasadny okazał się zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Tym samym organ II instancji nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności organ odwoławczy winien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W tym celu organ odwoławczy może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 k.p.a.). Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jedynie wówczas, gdy zachodzą przesłanki, o jakich mowa w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. tj., gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Sytuacja ta ma miejsce wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art.136 k.p.a., bądź też zaistniała konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ze względu na zmianę stanu faktycznego. Decyzja kasacyjna nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. W związku z tym nie jest dopuszczalna rozszerzająca interpretacja tego przepisu. Kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest zatem wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi, chociaż sposób ich sformułowania w tekście przepisu pozostawia organowi II instancji pewien margines swobody przy ocenie, czy w konkretnym stanie faktycznym sprawy przesłanki te istotnie wystąpiły (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 1997r., III ZP 5/9, OSNAPiUS 1997/15/262; uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998r., FPS 2/98, ONSA 1998 Nr 3, poz. 79, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 września 1981r., II SA 400/81, ONSA 1981/2/88 i z dnia 25 maja 1983r., II SA 403/83, ONSA 1983/1/38; B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, str. 592 - 593). W rozpoznawanej sprawie problem stanowiła ocena, czy przyjęta przez organ odwoławczy, konieczność uzupełnienia operatu szacunkowego w tak istotnym zakresie, że w konsekwencji doprowadziła do zmiany ustalonej przez organ pierwszej instancji wysokość opłaty adiacenckiej nie uzasadniała sporządzenia nowego operatu szacunkowego i tym samym zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Należy wskazać, że także potrzeba sporządzenia operatu szacunkowego przy zastosowaniu innych reguł wyceny nieruchomości uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Operat szacunkowy wpływa zatem bezpośrednio na treść decyzji kształtującej obowiązek finansowy strony postępowania i dlatego należy zagwarantować stronie prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji ( por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2007r. sygn. akt II OSK 1753/06). W ocenie Sądu w sprawach dotyczących ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej sporządzony operat szacunkowy co do zasady może być uzupełniony w trybie art.136 k.p.a., jeżeli istnieją jakieś wątpliwości co do treści tego operatu, czy też zachodzi konieczność wyjaśnienia przyjętej metody wyliczenia wartości poszczególnych nieruchomości, lecz ponowne przeprowadzenie przez organ II instancji tego dowodu i sporządzenie nowego operatu, w którym ustalono nową wysokości odszkodowania i to przy zastosowaniu innych reguł wyceny przedmiotowej nieruchomości oznacza w rzeczywistości przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Uzupełnienie operatu w takim zakresie oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia zazwyczaj wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2010r. sygn. akt I OSK 564/09). Operat jest głównym dowodem, którego obowiązek sporządzenia wynika wprost z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dlatego należy zagwarantować stronom prawo oceny tego operatu przez organy obu instancji (por. wyroki NSA z dnia 14 grudnia 2007r. o sygn. akt II OSK 1753/06, z dnia 9 grudnia 2010r. o sygn. akt I OSK 226/10 i wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 maja 2012r. o sygn. II SA/Lu 263/12 - dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też należy zgodzić się ze skarżącym, że dowód w postaci operatu szacunkowego, od którego zależy wysokość opłaty, nie może być ustalany w drodze negocjacji z właścicielem nieruchomości. Nie może być również w pełnym zakresie przeprowadzany w ramach rozprawy administracyjnej, a z taką sytuacją de facto mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Biegły wobec zgłaszanych przez skarżących zastrzeżeń w stosunku do treści sporządzonego operatu stwierdził, że uwzględniając cechę cenotwórczą w szczególności uwarunkowania zabudowy, dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowioną służebność, na nowo ustalił cenę jednostkową nieruchomości po podziale oraz w sposób odmienny ustalił wartość nieruchomości przed podziałem, uwzględniając powierzchnie całej nieruchomości. Pomijając fakt, że biegły w żaden sposób nie wyjaśnił na jakiej podstawie oraz przy użyciu jakiej metody dokonał tych wyliczeń, to po raz kolejny zmienił swoją opinię w zakresie wartości nieruchomości zarówno przed, jak i po podziale, a w konsekwencji dokonał zmiany wysokości ustalonej opłaty adiacenckiej. Takie zachowanie biegłego może budzić wątpliwości strony w zakresie dowolności tych ustaleń. Nadto konieczność ponownego przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy na rozprawie administracyjnej, w ocenie Sądu, oznaczała w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadniała wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Jak już wcześniej wskazano operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Strony muszą mieć zatem możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i gwarancję, że operat oceniany będzie przez organy obu instancji. Zasada dwuinstancyjności postępowania sformułowana w art. 15 k.p.a. jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego i organ administracji zawsze zobowiązany jest do prowadzenia postępowania w taki sposób aby istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności budzące wątpliwości podlegały ocenie w obu instancjach. W takim przypadku techniczno-procesowa zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a. musi ustąpić przed zasadą wrażającą ideę praworządnej decyzji stosowania prawa, jaką jest zasada dwuinstancyjności postępowania. Organ administracji kierujący postępowaniem powinien oceniać każdą sprawę pod kątem przyśpieszenia i uproszczenia czynności, ale bez szkody dla systemu gwarancji procesowych służących stronom. (zob. B. Adamiak, J. Borkowski: Polskie postępowanie administracyjne i sądowo administracyjne, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Wydanie 8, s. 162-166). Wysoką rangę zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. potwierdza również art. 78 Konstytucji R.P. Pogląd, że potrzeba sporządzenia nowego operatu szacunkowego w sprawie oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2007r., sygn. akt II OSK 1756/06 (ONSAiWSA 2009, nr 2, poz. 33) oraz w wyroku z dnia 16 listopada 2009r., sygn. akt I OSK 175/09 dostępny na: www.orzeczenia nsa.gov.pl.). Niewątpliwie również organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do wydanej na rozprawie administracyjnej opinii przez rzeczoznawcę i nie dokonał jej oceny ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że było to podstawą do zmiany decyzji organu pierwszej instancji w tym zakresie. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r., poz. 270 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji.