II SA/Po 765/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2015 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2015r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2015r. nr [...] Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79 poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 17 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") stwierdziło nieważność decyzji własnej z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ administracji publicznej wyjaśnił, że wskazaną decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. przyznano K. K. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, G. K. W dniu [...] marca 2015 r. Wójt Gminy K. poinformował Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., że w dniu [...] lutego 2015 r. wyszły na jaw nowe istotne okoliczności dla niniejszej sprawy, które istniały w chwili wydawania wymienionej decyzji. W konsekwencji organ administracji publicznej wszczął postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., zawiadamiając o tym strony postępowania. W dniu [...] kwietnia 2015 r. wpłynęło pismo K. K., w którym skarżąca wskazała, że jej praca polegała na codziennym obserwowaniu warunków atmosferycznych i ewentualnym pomiarze wody w deszczomierzu znajdującym się w ogródku koło domu. Za tę czynność otrzymywała wynagrodzenie miesięczne wynoszące 108,00 zł. Obecnie nie wykonuje już tych pomiarów, gdyż zlikwidowano stację meteorologiczną. Skarżąca zaznaczyła również, że powyższe działania nie przeszkadzały jej w opiece nad chorą matką. Mając na utrzymaniu czwórkę dzieci oraz opierając swój dochód na alimentach i zasiłku, nawet te niewielkie pieniądze czasami ratowały jej trudną sytuację materialną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało zarazem, że pierwotnie decyzją z dnia [...] września 2012 r. organ I instancji odmówił przyznania K. K. przedmiotowego świadczenia, gdyż G. K. pozostawała w związku małżeńskim. Niemniej na etapie postępowania odwoławczego mąż matki skarżącej zmarł, wobec czego ustalono względem K. K. omawianą formę wsparcia ze środków publicznych. Z informacji uzyskanych przez organ administracji publicznej w dniu [...] marca 2015 r. wynika, że skarżąca zawarła trzy umowy o dzieło z Instytutem Meteorologii i Gospodarki Wodnej, Państwowym Instytutem Badawczym – Oddział we W. na okres: (1) od dnia [...] stycznia 2012 r. do dnia [...] grudnia 2012 r., (2) od dnia [...] stycznia 2013 r. do dnia [...] grudnia 2013 r. oraz (3) od dnia [...] stycznia 2014 r. do dnia [...] grudnia 2014 r. Następnie organ przytoczył treść art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139 poz. 992 z późn. zm., dalej: "u.ś.r.") w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548 z późn. zm.). Mając na uwadze art. 17 u.ś.r. w zw. z 3 pkt 22 u.ś.r., należy w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzić w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., że decyzja z dnia [...] listopada 2012 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca była bowiem zatrudniona na umowę o dzieło i pobierała z tego tytułu wynagrodzenie, a zatem w świetle powołanych przepisów nie powinna była uzyskać świadczenia rodzinnego. Pismem z dnia [...] maja 2015 r. K. K. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której wydano powyższą decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że kwestionowana decyzja jest dla niej krzywdząca. Skarżąca podniosła, że musiała podjąć szereg starań, aby uzyskać rozważane świadczenie pielęgnacyjne. Jednocześnie skarżąca nie zdawała sobie sprawy, że podejmowana przez nią błaha czynność doprowadzi do wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. Gdyby wiedziała o obecnych konsekwencjach prawnych, to z pewnością nie wykonywałaby wspomnianych dodatkowych działań. Ponadto skarżąca zaznaczyła, że znajduje się w trudnej sytuacji życiowej, a w czasie pobierania świadczenia pielęgnacyjnego opiekowała się całodobowo swoją matką. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 powołanej ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2015 r., podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko. Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. K. K. zaskarżyła powyższą decyzję Kolegium z dnia [...] czerwca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi administracji publicznej naruszenie: (1) art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., (2) art. 8 i 9 k.p.a. oraz (3) art. 69 i art. 71 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że ze względu na trudną sytuację materialną nie ustawała w staraniach o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż takie dodatkowe środki pieniężne, obok alimentów, zabezpieczyłyby egzystencję zarówno jej, jak i matki oraz dzieci. K. K. zaznaczyła również, że nie zna prawa, wobec czego stosowała się do wskazówek udzielonych jej przez organy administracji publicznej. Została ona przy tym pouczona jedynie o zakazie podejmowania pracy na podstawie umowy o pracę. Nikt natomiast nie przekazał jej, że obserwowanie warunków atmosferycznych i ewentualny pomiar wody w deszczomierzu znajdującym się w ogródku obok domu, za co otrzymywała 108 zł miesięcznie, jest przeszkodzą uniemożliwiającą pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego. Gdyby fakt ten był znany skarżącej, to niewątpliwie nie podjęłaby się ona tego dodatkowego zajęcia. W pozostałym zakresie skarżąca powtórzyła swoją wcześniejszą argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] maja 2015 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna, choć z innych powodów niż w niej podniesiono. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Na wstępie trzeba zauważyć, że decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] września 2012 r., nr [...], znak [...] (k. 11 akt adm.), i przyznało K. K. świadczenie pielęgnacyjne w wysokości 520 zł miesięcznie z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką G. K. od dnia 1 września 2012 r. na stałe (k. 12 akt adm.). Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymieniona decyzja z dnia [...] listopada 2012 r. stała się ostateczna. Okoliczność tę należy uznać za bezsporną, gdyż nie była kwestionowana przez żadną ze stron postępowania. Podstawę wydania opisanej wyżej decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139 poz. 992 z późn. zm., dalej: "u.ś.r."). Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało: (1) matce albo ojcu, (2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodek rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. nr 9 poz. 59 z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, (3) opiekunowi faktycznemu dziecka – jeżeli nie podejmując lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osoba legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto, jak wynika z art. 3 pkt 22 u.ś.r., przez pojęcie "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa" należy rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Jednocześnie z materiału dowodowego wynika, że pismem z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], Wójt Gminy K. powiadomił Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. o uzyskaniu informacji co do istotnych dla sprawy nowych okoliczności istniejących w chwili wydawania wymienionej decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., a nieznanych organowi orzekającemu. Informacje te dotyczyły zawarcia przez K. K. trzech umów o dzieło z Instytutem Meteorologii i Gospodarki Wodnej, Państwowym Instytucie Badawczym we W., na okres: (1) od dnia [...] stycznia 2012 r. do dnia [...] grudnia 2012 r., (2) od dnia [...] stycznia 2013 r. do dnia [...] grudnia 2013 r. oraz (3) od dnia [...] stycznia 2014 r. do dnia [...] grudnia 2014 r. Wnioski te potwierdzają odpowiednio: (1) umowa nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., (2) umowa nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., (3) umowa nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. (k. 14-16 akt. adm.), a także pismo Dyrektora Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej, Państwowego Instytutu Badawczego we W. z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...](k. 18 akt adm.). Z powyższych kontraktów wynika zarazem, że K. K. otrzymywała 132 zł brutto miesięcznie. Na tym tle powstało pytanie, jak ocenić fakt zawarcia wspomnianych umów przez skarżącą z perspektywy art. 17 ust. 1 u.ś.r. w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. konsekwentnie prezentowało stanowisko, w świetle którego przedstawiony stan faktyczny uzasadniał stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. Tymczasem skarżąca wnosiła o odstąpienie od takiego rozstrzygnięcia. Należy zatem zauważyć, że zgodnie z art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. lub w ustawie szczegółowej. Jeden z takich trybów wzruszenia decyzji ostatecznej został przewidziany w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wymienianym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie wskazanego organu administracji publicznej w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż świadczenie pielęgnacyjne zostało przyznane osobie, która w czasie pobierania tego świadczenia wykonywała także odpłatnie usługi na podstawie umowy o dzieło. Konkluzja ta jest jednak nietrafna w kontekście w rozpatrywanej sprawy. O stwierdzeniu nieważności decyzji przyznającej omawianą formę wsparcia ze środków publicznych można by bowiem ewentualnie mówić jedynie dopiero wtedy, gdyby organ administracji publicznej miał pełną świadomość pozostawania wnioskodawcy na zatrudnieniu, a mimo to zdecydował o przyznaniu rozważanego świadczenia. Taka sytuacja nie miała natomiast miejsca w omawianej sprawie, gdyż organ administracji publicznej dopiero następczo uzyskał wiedzę o faktach, które istniały w dacie orzekania. Tym samym nie wystąpiła również podstawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. Trzeba jednak zaznaczyć, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Stan faktyczny ustalony w rozpatrywanej sprawie wyczerpuje opis powołanego przepisu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że fakt wykonywania przez skarżącą dodatkowych usług może stanowić istotną okoliczność z perspektywy art. 17 ust. 1 u.ś.r. w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. Ponadto fakt ten istniał już w chwili wydawania wspomnianej decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., ale nie był znany organowi orzekającemu, tj. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K. Tym samym zasadne było rozważanie możliwości wdrożenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego wskazaną decyzją ostateczną, a nie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego aktu administracyjnego. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik postępowania, co z kolei uzasadniało wyeliminowanie kontrolowanych rozstrzygnięć z obrotu prawnego. Podsumowując, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wadliwie przyjęło, że uzyskanie informacji o wykonywaniu dodatkowych odpłatnych usług przez skarżącą powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2015 r., a nie wznowieniem postępowania, w którym wydano ten akt administracyjnych. Z tego względu niezbędne było usunięcie wadliwych rozstrzygnięć. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 5 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Rozpatrując ponownie sprawę, organ administracji publicznej powinien rozważyć, czy okoliczności wymienione w piśmie z dnia [...] marca 2015 r. uzasadniają wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2015 r.