I OSK 1793/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1504/15 w sprawie ze skargi W. M. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 2 marca 2016 r. (sygn. akt II SA/Wa 1504/15) oddalił skargę W. M. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, uchwałą z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] odmówił W. M. zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego. W uzasadnieniu stanowiska organ wyjaśnił, że wnioskodawczyni prowadzi 1-osobowe gospodarstwo domowe i utrzymuje się z emerytury, przy czym średni, miesięczny dochód na 1 osobę w jej gospodarstwie domowym wynosi [...] złotych. Podkreślono też, że W. M. zamieszkuje w lokalu nr [...] w budynku położonym w Warszawie przy ul. S., w którym od właściciela budynku wynajmuje lokal mieszkalny o powierzchni pokoi [...] m2 Obecnie zaś obowiązujące kryterium metrażowe wynosi 6 m2 w przeliczeniu na jedną osobę. Mając powyższe na uwadze organ uznał, że W. M. nie spełniała, określonego w § 4 pkt 1 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. nr 132, poz. 3937 ze zm.) kryterium, uprawniającego ją do ubiegania się o najem lokalu socjalnego. Brak było również - zdaniem organu - podstaw do zastosowania w niniejszym przypadku § 5 ust. 2 pkt. 3 ww. uchwały, bowiem zainteresowana nie pozostawała w związku z warunkami mieszkaniowymi w wyjątkowo trudnej sytuacji: zdrowotnej, rodzinnej lub społecznej (brak było związku między orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności strony a jej sytuacją mieszkaniową). Ponadto organ podkreślił, że przy rozpatrywaniu niniejszego wniosku był zobligowany ustalić także, czy wnioskodawczyni posiadała tytuł prawny do innego lokalu. Stwierdzenie zaś, że W. M. legitymuje się prawem najmu do w/w lokalu, skutkowało tym, że wniosek jej został negatywnie zaopiniowany przez Komisję Mieszkaniową a następnie została podjęta uchwała o odmowie udzielenia stronie wnioskowanej pomocy mieszkaniowej z zasobów Dzielnicy. Na wyżej przedstawioną uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2015 r. W. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której twierdziła, iż organ nie wziął pod uwagę faktu, że - na podstawie orzeczenia z dnia [...] stycznia 2015 r. – skarżąca została zaliczona do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności a ponadto, że do zamieszkania wraz z mężem w lokalu położonym przy ul. S. została zmuszona po wydaniu przez Sąd Rejonowy wyroku w sprawie o sygnaturze akt [...], w którym orzeczono eksmisję obojga małżonków M. z innego lokalu mieszkalnego. Mąż skarżącej zmarł w dniu [...] października 2011 r. i aktualnie ona sama musi ponosić koszty utrzymania powyższego lokalu. Powierzchnia jego była zaś i jest dla niej za duża. W piśmie z dnia 23 lutego 2016 r. skarżąca i podniosła zaś, że organ naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie jej aktualnej sytuacji materialno-bytowej oraz zdrowotnej, która to okoliczność uzasadniała zakwalifikowanie jej jako "najemcy wrażliwego". W odpowiedzi na skargę Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy wnosił o jej oddalenie, wskazując, iż § 12 uchwały Rady m.st. Warszawy nr LVIII/1751/2009 wyklucza możliwość zawierania umów najmu z osobami dysponującymi tytułem prawnym do lokalu mieszkalnego. Oddalając skargę - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona uchwała odpowiadała prawu. W ocenie Sądu, w niniejszym przypadku brak było podstaw do uwzględnienia przez organ wniosku strony. Skarżąca, w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, legitymowała się bowiem tytułem prawnym do lokalu mieszkalnego, (umową najmu dotyczącą obecnie zajmowanego przez skarżącą lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku położonym w Warszawie przy ul. S.), co - zgodnie z § 12 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LV1II/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy - wyłączało ją z grona osób uprawnionych do uzyskania lokalu mieszkalnego z zasobu m. st. Warszawy. Poza tym – jak wywodził Sąd - skarżąca, zajmując samodzielnie - na podstawie umowy najmu lokal o ogólnej powierzchni [...] m2 - nie spełniała, wskazanych w § 4 ww. uchwały - przesłanek. Sąd zaznaczył przy tym, że sądy administracyjne badają poddane swojej kognicji rozstrzygnięcia w oparciu o stan faktyczny sprawy, istniejący w dacie orzekania przez organ. Oznaczało to, iż istotną w niniejszym przypadku była okoliczność, iż w dacie wydania zaskarżonej uchwały ([...] maja 2015 r.) skarżąca posiadała tytuł prawny do lokalu mieszkalnego, a który to tytuł uzyskała w drodze ugody, zawartej w postępowaniu egzekucyjnym z właścicielem wcześniej zajmowanego przez nią lokalu ( przy ul. K.) Okoliczność, zaś iż w stosunku do tego ostatniego lokalu, który został przyznany skarżącej i jej małżonkowi przez organy m. st. Warszawy, ujawnił się następnie jego pierwotny właściciel i sąd powszechny orzekł eksmisję skarżącej oraz jej małżonka z tego lokalu, nie mogła odnosić w niniejszej sprawie skutku. To skarżąca bowiem wraz z małżonkiem zawarli – w drodze ugody egzekucyjnej – umowę najmu lokalu mieszkalnego, obecnie zajmowanego przez stronę. Z tego więc względu – w ocenie Sądu – nie można było twierdzić, że W. M. posiadała status "wrażliwego najemcy" – jak twierdziła w piśmie uzupełniającym skargę. Poza tym, zdaniem Sądu, nie było także zasadne twierdzenie, że na mocy ugody z dnia [...] grudnia 2015 r., zawartej z właścicielem aktualnie zajmowanego przez skarżącą lokalu, a zgodnie z którą jego właściciel zobowiązał się umorzyć skarżącej zaległości czynszowe w zamian za jej zobowiązanie się do opróżnienia lokalu w 2017 r., W. M. spełniała warunki do uzyskania lokalu z zasobu m. st. Warszawy na podstawie uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LV1II/1751/2009. Fakt zawarcia w/w ugody, z uwagi na datę jej zawarcia, nie mógł bowiem stanowić przedmiotu ustaleń zaskarżonej uchwały, a ponadto zawarte w ugodzie ustalenia dotyczyły przyszłości, natomiast przepisy uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. odnosiły się do stanów, które muszą istnieć najpóźniej w dacie podejmowania uchwały zarządu danej dzielnicy m. st. Warszawy. Oceniając zaś zasadność zarzutu naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., Sąd stwierdził, że do tego typu spraw przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie miały zastosowania. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, W. M. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie prawa materialnego, to jest: § 4 pkt 1 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegająca na nie zarzuceniu organowi samorządu przez Sąd I instancji dokonania nieprawidłowej analizy przesłanek, wskazanych w § 5 ust. 2 pkt 3 lit. a) i b) ww. uchwały i nie wzięciu ich pod uwagę, a w konsekwencji uznaniu, iż skoro skarżąca zajmuje sama lokal o powierzchni użytkowej ok. [...] m2 to przekracza kryterium powierzchni mieszkalnej, podczas gdy - z uwagi na orzeczenie o niepełnosprawności, które posiada skarżąca - nie stosuje się do niej kryterium metrażowego. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania lub zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, a ponadto o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę, Zarząd Dzielnicy [...] m. st. Warszawy wnosił o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.)., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie ograniczało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej. W skardze tej skarżąca twierdziła że Sąd Wojewódzki naruszył § 4 pkt 1 i § 5 ust. 2 pkt 3 lit. a) i b) uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVI11/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nie zarzuceniu organowi samorządu przez Sąd I instancji dokonania nieprawidłowej analizy przesłanek, wskazanych w § 5 ust. 2 pkt 3 lit. a) i b) ww. uchwały i nie wzięciu ich pod uwagę, a w konsekwencji uznaniu, iż skoro skarżąca zajmuje sama lokal o powierzchni użytkowej ok. [...] m2 to przekracza kryterium powierzchni mieszkalnej, podczas gdy - z uwagi na orzeczenie o niepełnosprawności, które posiada skarżąca - nie stosuje się do niej kryterium metrażowego. Ze stanowiskiem tym nie można się jednak zgodzić. Wprawdzie bowiem w § 5 ust. 2 pkt 3 w/w uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., uchwałodawca przewidział sytuacje, w których wskazane w § 4 pkt 1 powyższej uchwały, kryterium powierzchniowe nie musi zostać spełnione, aby wnioskodawcę można było zakwalifikować, a następnie umieścić na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego, ale skarżąca nie spełniała przesłanej zawartych we wskazanym wyżej przepisie. Wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią § 5 ust. 2 pkt 3 w/w uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., postanowień § 4 cyt. uchwały, nie stosuje się do osób pozostających w związku z warunkami mieszkaniowymi w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej lub społecznej obejmującej: niepełnosprawność wnioskodawcy lub innej osoby uprawnionej do wspólnego zamieszkiwania, ciężką, przewlekłą chorobę wnioskodawcy lub innej osoby uprawnionej do wspólnego zamieszkiwania lub istniejącą udokumentowaną przemoc lub inną patologię w rodzinie, pod warunkiem, że wnioskodawca zamieszkuje w lokalu za zgodą właściciela. Należy jednak zwrócić w tym miejscu uwagę, iż dokonywanie przez organ oceny w powyższym zakresie nie może pomijać faktu, że osoba, ubiegająca się o przyznanie lokalu socjalnego, nie spełniała innych warunków, wynikających z treści omawianej uchwały. Wskazać trzeba, że uchwała ta w § 12 przewiduje wymóg niedysponowania przez osobę ubiegającą się o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego tytułem prawnym do jakiegokolwiek lokalu. Przepis ten stanowi, że umowa najmu lokalu socjalnego – z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego – może być zawarta [tylko] z osobą, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu i spełnia warunki określone w § 4 pkt 1 [ww. uchwały], z zastrzeżeniem [jej] § 5 ust. 2 oraz znajduje się w niedostatku. Wyrażona w tym przepisie norma stanowi zaś powtórzenie treści zawartej art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 150 ze zm.), zgodnie z którym umowa najmu lokalu socjalnego, z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1, może być zawarta z osobą, która nie ma tytułu prawnego do lokalu i której dochody gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1. O tym zaś, że uregulowany w art. 680-692 Kodeksu cywilnego stosunek najmu lokalu stanowi tytuł prawny do lokalu świadczy już art. 2 ust. 1 pkt 1 cytowanej wyżej ustawy, zgodnie z którym, ilekroć jest w niej mowa o lokatorze to należy przez to rozumieć najemcę lokalu lub osobę używającą lokal na podstawie innego tytułu prawnego niż prawo własności. Niewątpliwie zatem ustawodawca uznaje najem za jeden z tytułów prawnych do lokalu. Powyższe stanowisko potwierdza jednolicie orzecznictwo Sądu Najwyższego. W wyroku z dnia 22 kwietnia 2005 r. (sygn. akt II CK 655/04, Monitor Prawniczy 2005, nr 10, s. 479) Sąd Najwyższy uznał, że przez tytuł prawny do lokalu należy rozumieć każdy tytuł do władania lokalem, w tym także taki, którego źródłem jest uprawnienie o charakterze obligacyjnym. W zapatrywanie to wpisuje się także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 2002 r. (sygn. akt I CKN 723/99), w którym przyjęto, iż tytuł prawny do zajmowania lokalu mieszkalnego - na gruncie ustawy o najmie lokali mieszkalnych - oznacza istnienie stosunku prawnego (rzeczowego, obligacyjnego, opartego na innej podstawie) będącego podstawą do korzystania w imieniu własnym z lokalu mieszkalnego. Za tytuł taki Sąd Najwyższy uznał np. obligacyjny stosunek użyczenia lokalu (wyrok z dnia 24 października 2002 r. sygn. akt I CKN 1074/00), czy stosunek prawnorodzinny ( wyrok z dnia 14 lutego 2008 r., sygn. akt II CSK 484/07). W uchwale zaś z dnia 13 stycznia 2013 r. (sygn. akt II PZP 6/12, OSNP 2013, nr 9-10, poz. 102) Sąd Najwyższy stwierdził, że (cyt.): "Zwrot »tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub domu« jest jednoznacznie i jednolicie rozumiany w języku prawniczym jako każdy tytuł prawny, którego przedmiotem jest lokal mieszkalny albo dom, tj. zarówno ten wynikający z praw rzeczowych (własność, użytkowanie wieczyste, służebność mieszkania itp.), jak i ze stosunków zobowiązaniowych (tzn. z umów cywilnoprawnych – takich np. jak najem, użyczenie)." Przedstawione wyżej rozumienie pojęcia "tytułu prawnego do lokalu" aprobuje także piśmiennictwo, w którym w szczególności wskazuje się, że tytuł prawny do lokalu obejmuje poza własnością również najem, jak też używanie mieszkania na podstawie spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego, spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego lub domu, a także – na podstawie użyczenia, służebności i użytkowania czy stosunku rodzinnego (por. E. Bończak-Kucharczyk, Ochrona praw lokatorów i najem lokali mieszkalnych. Komentarz, Warszawa 2013, s. 43-47). Tym samym, zakres pojęcia "tytułu prawnego do lokalu" nie ogranicza się tylko do stosunków prawnorzeczowych. W rezultacie więc umowa najmu lokalu socjalnego nie może być zawarta z osobą najmującą lokal na tzw. "wolnym rynku", gdyż osoba ta posiada obligacyjny tytuł prawny do lokalu - w rozumieniu art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. W sytuacji zatem, gdy skarżąca, ubiegając się o przyznanie jej prawa do lokalu socjalnego z zasobu mienia komunalnego, posiadała - na mocy, zawartej z właścicielem wcześniej zajmowanego przez nią lokalu (położonego przy ul. K. ) ugody - tytuł prawny do lokalu mieszkalnego nr [...], przy ul. S., należało uznać, że nie spełniała ona, wskazanego w § 12 cyt. uchwały warunku, Zatem brak było możliwości podjęcia w tym przypadku korzystnej dla niej uchwały, niezależnie od tego, czy jej sytuację można było zakwalifikować jako jeden, z opisanych w § 5 ust. 2 pkt 3 ww. uchwały, przypadków. W konsekwencji, trzeba było uznać, że dokonana przez Sąd Wojewódzki ocena zaskarżonej uchwały nie naruszała powołanych w skardze kasacyjnej przepisów. Ponadto trafny był również pogląd Sądu I instancji, że skoro dokonywana przez niego ocena zaskarżonej uchwały obejmowała stan prawny i faktyczny istniejący w dacie jej wydania, to okoliczność, że skarżąca - na mocy zawartej w dniu [...] grudnia 2015 r. ugody - zobowiązała się do opróżnienia lokalu w 2017 r. w zamian za umorzenie długu, pozostawała bez wpływu na treść podjętej w dniu [...] maja 2015 r. uchwały. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi wnoszącej skargę kasacyjną wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest zaś przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.