I GSK 740/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia del. NSA Anna Apollo Protokolant Paulina Sierkin po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A] Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Ol 547/15 w sprawie ze skarg [A] Sp. z o.o. w B. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 26 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 547/15, oddalił skargi [A] Sp. z o.o. w B. na decyzje Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 oraz decyzję nr [...] odmawiającą przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu [...] maja 2013 r. spółka reprezentowana przez D. P. złożyła do Biura Powiatowego ARiMR w E. wnioski o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 oraz o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok. Właściwy w sprawie miejscowo Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. decyzjami z dnia [...] marca 2015 r. odmówił spółce przyznania obydwu wnioskowanych płatności z powodu zaistnienia w przedmiotowych sprawach stworzenia przez spółkę sztucznych warunków do otrzymania korzyści niezgodnych z celami pomocy finansowej : przyznawanej płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego i wsparcia rolnośrodowiskowego. Decyzjami z dnia [...] czerwca 2015 r. Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARIMR utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że skarżąca spółka powstała w dniu [...] lutego 2009 r. co stwierdzono na podstawie wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego (KRS). Organ ustalił, że D. P. jest Prezesem Zarządu czterech spółek z o.o. które zostały założone w roku 2009 i złożyły wnioski o przyznanie płatności na rok 2013, tj.: a) [D] Sp. z o.o. – do powierzchni 87,64 ha,. b) [R] Sp. z o.o. – do powierzchni 60,69 ha, c) [T] Sp. z o.o. – do powierzchni 64,76 ha, d) [A] Sp. z o.o. – do powierzchni 86,08. Ustalono również, że na chwilę składania wniosków na 2013 rok we wszystkich czterech spółkach prezesem był D. P., a wspólnikiem – D. A. B. posiadający 95% udziałów o łącznej wysokości 4750 zł w każdej spółce, co wskazuje na powiązania kapitałowo-osobowe czterech spółek. W dniu [...] września 2014 r. skarżąca złożyła do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w E. zmianę do wniosku o wpis w ewidencji producentów, w którym dokonano zmiany adresu siedziby spółki na: [...] wspólny dla wszystkich czterech spółek wymienionych powyżej. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 4 ust.3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.Urz.EU.L.1995.312.1-4) działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Z kolei w myśl art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.Urz.UE.L.2009.30.16-99) oraz art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/11 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczególne zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz.UE.L.2011.25.8-23), nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Organ odwoławczy wskazał, że pojęcie sztucznego podziału gospodarstwa rolnego odnosi się głównie do sytuacji podziału gospodarstwa rolnego na kilka mniejszych, dokonanego w celu zawyżenia przysługującej pojedynczemu rolnikowi kwoty płatności bezpośrednich (w związku z ominięciem przepisów modulacyjnych dotyczących powierzchni gospodarstw) oraz płatności rolnośrodowiskowych i z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Celem płatności jest bowiem dofinansowanie do produkcji rolnej, pomoc rolnikom, którzy faktycznie użytkują będące w ich posiadaniu grunty rolne, a nie tylko są formalnymi posiadaczami gruntów, co do których wnioskują o dopłaty. Zatem, aby zostać beneficjentem pomocy w ramach danej płatności, nie wystarczy być posiadaczem (dzierżawcą, właścicielem, współwłaścicielem) działek rolnych w rozumieniu Kodeksu Cywilnego, ale należy je również faktycznie rolniczo użytkować. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, iż w roku 2013 cztery spółki zgłosiły do płatności łącznie powierzchnie 299,17 ha, podzielone na mniejsze, dla każdej ze spółek. Zdaniem organu, gospodarstwo zostało podzielone na mniejsze powierzchnie w celu uniknięcia płatności w sposób degresywny, a tym samym uzyskanie większej płatności ogółem, aniżeli byłoby to w sytuacji wnioskowania przez jedno gospodarstwo. Poza tym, w ocenie organu, w sprawie istnieją powiązania osobowe i kapitałowe pomiędzy spółkami, którymi zarządza ta sama osoba, a również udziały w ilości 95% posiada ta sama osoba. Dalej organ podkreślił, że zorganizowanie wielu spółek przez tych samych udziałowców jest zdarzeniem nienaruszającym żadnych przepisów krajowych, czy unijnych. Jednakże ustalony i wykazany związek pomiędzy poszczególnymi spółkami wynikający z ich struktury własnościowej i osobowej pozwala na przyjęcie stwierdzenia, że nastąpiło sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania korzyści finansowej, co pozostaje w sprzeczności z celami prawa wspólnotowego i ma na celu ominięcie przepisów dotyczących degresywności stawek płatności. Organ nie zgodził się z tezą skarżącej, że każda ze spółek stanowi samodzielność decyzyjną. Strona nie wykazała również w sposób logiczny i przekonywujący o słuszności powołania czterech spółek, podczas, gdy możliwe było prowadzenie gospodarstwa rolnego jako jednego podmiotu. W ocenie organu odwoławczego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został wnikliwie i wyczerpująco przeanalizowany. Ponadto, co podkreślono, organ I instancji materiał dowodowy zebrał z własnej inicjatywy wzywając stronę do przedstawienia rozmaitych dokumentów z działalności spółki w roku 2013. Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skarg na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), stwierdził, że analiza okoliczności oraz materiał dowodowy wskazują, że w sprawie stworzono sztuczne warunki celem uzyskania nienależnych form pomocy. W tym zakresie wskazał, że interpretacja art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 była przedmiotem rozważań TSUE w wyroku z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12. W tym kontekście Sąd wskazał, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że spółki: [D], [A], [T] i [R] nie posiadają odrębnego kierownictwa, nie są wyodrębnione pod względem technicznym ani ekonomicznym, są ze sobą ściśle powiązane osobowo, rodzinnie, kapitałowo, nie prowadzą działalności rolniczej we własnym imieniu i na swoją rzecz. Zostały utworzone tylko i wyłącznie w celu pobierania zwiększonych dopłat do gruntów rolnych poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego stwarzając pozory prowadzenia działalności rolniczej przez cztery podmioty. Organy ustaliły również brak ponoszenia przez spółki kosztów działalności, osiągania dochodów, posiadania dokumentacji (np. faktur, umów dotyczących ewentualnie świadczonych usług etc.) potwierdzających prowadzenie operacji gospodarczych przez te spółki lub na ich rachunek. Zdaniem Sądu I instancji materiał dowodowy sprawy pozwalał przyjąć, że owo formalnoprawne wyodrębnienie czterech spółek, w tym strony skarżącej, było wyodrębnieniem sztucznym, dokonanym w celu uzyskania płatności nienależnych w świetle postanowień art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, co w pełni uzasadniało odmowę przyznania skarżącej spółce pomocy finansowej. Konkluzję taką wspierają dodatkowo pozostałe okoliczności natury przedmiotowej (data powstania spółek, jedna siedziba wszystkich tych spółek, przedmiot działalności, brak sprzętu i pracowników, a wreszcie – brak dochodów, których źródłem byłaby rzeczywiście prowadzona przez spółkę działalność rolnicza, np. ze sprzedaży plonów, przy jednoczesnym wskazaniu w sprawozdaniach finansowych dotacji jako podstawowego źródła zysku). Skoro zatem działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania takiej korzyści, prowadzą do nieprzyznania korzyści (zgodnie art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 oraz art. 30 rozporządzenia nr 73/2009), to organy zasadnie odmówiły przyznania skarżącej spółce wnioskowanego wsparcia. WSA nie uwzględnił także zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, wskazując na szczególne – odmienne od określonych w k.p.a. – reguły rządzące postępowaniem prowadzonym w sprawie o przyznanie płatności bezpośredniej i rolnośrodowiskowej. Sąd wyjaśnił, że z rozwiązań art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.), art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 173 ze zm.), wynikają bowiem następujące, podstawowe reguły rządzące postępowaniem prowadzonym w sprawie o przyznanie płatności bezpośredniej i rolnośrodowiskowej: 1) organ nie został obarczony powinnością samodzielnego gromadzenia dowodów w sprawie; wystarczy wyczerpujące rozpatrzenie tych dowodów, które przedstawił w toku postępowania sam zainteresowany (wnioskodawca), do czego ten właśnie podmiot został zobowiązany; 2) wyłącznie od inicjatywy samej strony uzależnił też ustawodawca uzyskanie przez zainteresowanego pouczeń od organu oraz czynny udział w każdym stadium postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu I instancji, materiał zgromadzony w aktach administracyjnych dowodzi, że organy nie naruszyły żadnej z wyżej wymienionych reguł. W szczególności, organy oparły swoje rozstrzygnięcia na rzeczowych źródłach dowodowych (dokumentach) i prawidłowo ustaliły elementy stanu faktycznego, które miały istotne znacznie dla kierunku podjętego rozstrzygnięcia. Odmienne, subiektywne twierdzenia spółki co do poszczególnych okoliczności faktycznych, pozostają, w ocenie WSA, w oczywistej sprzeczności z wnioskami, jakie nasuwa analiza obiektywnych źródeł dowodowych. Poza tym, według Sądu, w toku postępowania spółka nie przedstawiła wiarygodnych dowodów potwierdzających, że prowadziła działalność rolniczą w ramach podjętych zobowiązań. Postępowanie przed organami wykazało natomiast, że skarżąca poza dochodami z płatności bezpośrednich i rolnośrodowiskowych nie uzyskiwała żadnych innych dochodów z działalności rolniczej. Nie posiada własnego majątku i korzysta z podmiotów zewnętrznych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.: I. naruszenie prawa materialnego poprzez: 1. niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, co nastąpiło na skutek błędnego uznania przez Sąd, że stan faktyczny sprawy stwarzał podstawy do przyjęcia, iż w sprawie doszło do stworzenia przez stronę sztucznych warunków poprzez utworzenie w 2009 r. powiązanych ze sobą, w ocenie Sądu I instancji, (osobowo, rodzinne i kapitałowo) spółek [D] Sp. z o.o., [A] Sp. z o.o., [T] Sp. z o.o. oraz [R] Sp. z o.o. tylko i wyłącznie w celu pobierania zwiększonych dopłat do gruntów rolnych za 2013 r., poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego na kilka mniejszych, stwarzając pozory prowadzenia działalności rolniczej przez cztery podmioty na gruntach w celu zawyżenia przysługującej rolnikowi – skarżącej spółce kwoty płatności bezpośrednich oraz płatności rolnośrodowiskowych; 2. niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, w sytuacji gdy w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego przepis ten nie ma zastosowania; 3. niewłaściwe zastosowanie art. 30 rozporządzenia nr 73/2009, w sytuacji gdy w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego przepis ten nie ma zastosowania; 4. błędną wykładnię art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy spełnił ciążący na nim ciężar dowodu wykazania okoliczności stworzenia przez skarżącego sztucznych warunków do otrzymania płatności; 5. błędną wykładnię art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy spełnił ciążący na nim ciężar dowodu wykazania okoliczności stworzenia przez skarżącego sztucznych warunków do otrzymania płatności; II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym, wybiórczym przedstawieniu w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku stanu faktycznego sprawy przy całkowitym pominięciu twierdzeń skarżącego zawartych w skardze, jak również ogólnego odniesienia się do zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego, co uniemożliwia Sądowi II instancji dokonania właściwej kontroli zapadłego orzeczenia; 2. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, że zaskarżona do WSA w Olsztynie decyzja (w przedmiocie wsparcia bezpośredniego i płatności rolnośrodowiskowej) była trzecią decyzją organu odwoławczego poprzedzoną wcześniejszymi dwoma – takimi samymi co do treści i ustaleń faktycznych – decyzjami, jednakże o odmiennym rozstrzygnięciu polegającym na uchyleniu decyzji organu I instancji. Zmienność poglądów pranych tego samego organu odwoławczego, przy takim samym stanie faktycznym i prawnym, która nie znalazła uzasadnienia w dodatkowych ustaleniach faktycznych i dowodowych, jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. 3. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, przyjmując wadliwe ustalenia stanu faktycznego i nie uwzględnił skargi pomimo naruszenia przez organ odwoławczy zasady swobodnej oceny dowodów polegającej na dokonaniu oceny dowodów wbrew zasadom logiki, które to naruszenie doprowadziło do konkluzji, iż skarżący stworzył sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie zarzutów. Organ nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną, natomiast pismem z dnia 24 lutego 2017 r. Dyrektor Warmińsko- Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał, że w analogicznych sprawach dotyczących jednej z czterech spółek ([R] sp. z o.o.) – zapadły wyroki NSA oddalające skargi kasacyjne – z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1849/16 i II GSK 3480/16. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn wymienionych w § 2 tego przepisu, które w sprawie niniejszej nie występują. Tym samym postępowanie przed NSA nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w środku prawnym. Ocena zarzutów postawionych Sądowi I instancji wymaga przypomnienia, że Sąd ten w postępowaniu sądowym zakończonym zaskarżonym wyrokiem kontrolował legalność dwóch decyzji o odmowie przyznania płatności na rok 2013, to jest decyzji w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz decyzji w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej. W podstawie prawnej decyzji o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wskazano m. in. art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 oraz art. 30 rozporządzenia Rady nr 73/2009. W decyzji o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej także powołano art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 a nadto art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Art. 4 rozporządzenia nr 2988/95 stanowi w ust. 3, że działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Zgodnie z art. 30 rozporządzenia nr 73/2009, nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Stosownie zaś do art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. W sprawie, skarga kasacyjna została oparta na powiązanych ze sobą zarzutach naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów postępowania, które – zdaniem kasatora – mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stwarzał podstawy do przyjęcia, iż doszło do stworzenia przez skarżącą sztucznych warunków wyłącznie w celu uzyskania nienależnych w takiej sytuacji (zwłaszcza w kontekście rozwiązań wspólnotowych) płatności obszarowych i rolnośrodowiskowych, co w rezultacie doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego wskazanych w pkt I petitum skargi kasacyjnej (w tiret pierwszym do trzeciego). Taka argumentacja autora środka prawnego uzasadnia możliwość i potrzebę łącznego odniesienia się do wskazanych zarzutów, które stanowią w istocie powtórzenie argumentów ze skargi oraz polemikę z prawidłowymi wnioskami i ocenami zawartymi w orzeczeniu Sądu I instancji. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji –interpretując pojęcie stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia – odniósł się do wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12. W wyroku tym TSUE – dokonując wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 – wskazał, że: 1) Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. 2) Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku. Zasadność przyjęcia takiej wykładni co do zasad ustalenia stworzenia sztucznych warunków do otrzymania płatności – dla potrzeb rozpoznawanej sprawy – kwestionowana nie jest. Odniesienie się do zarzutu prawidłowości zastosowania przytoczonych przepisów wymaga zaś w pierwszym rzędzie oceny prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie. Oczywiste jest bowiem, że uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (por. postanowienie SN z dnia 15 października 2001 r., sygn. akt I CKN 102/99). Tak więc to prawidłowo interpretowany przepis prawa materialnego przesądza, jakie ustalenia faktyczne muszą być poczynione w sprawie, aby przepis ten mógł znaleźć prawidłowe zastosowanie. Prawidłowość ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji przy wyrokowaniu podważana jest zarzutem naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Należy zatem wskazać, że zarówno w postępowaniu w sprawie płatności bezpośrednich, jak i rolnośrodowiskowych przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie, o ile regulacje szczególne nie stanowią inaczej. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – powołanym w decyzji w przedmiocie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego – z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Analogiczną regulację zawiera art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich – powołany w decyzji w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej. Stanowi on mianowicie, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Według art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. W myśl art. 3 ust. 3 powołanej ustawy, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Także według art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Stosownie do art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Z treści powołanych przepisów w orzecznictwie zasadnie wywodzi się, że sytuacja procesowa stron wskazanych tam postępowań w zakresie dowodzenia zasadności wniosków o przyznanie płatności została w sposób istotny zmodyfikowana. Odstąpiono bowiem od modelu przyjętego w Kodeksie postępowania administracyjnego, według którego obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie (por. np. wyrok NSA z dnia z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1884/14). Postawienie zarzutu wadliwej wykładni art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich przez wadliwe przyjęcie, że organ spełnił obowiązek wykazania okoliczności stworzenia przez skarżącą spółkę sztucznych warunków do otrzymania płatności – w sytuacji, gdy strona nie wskazuje, jakich to dowodów nie przeprowadzono, jak i nie kwestionuje, że była wzywana do przedłożenia stosownych dowodów – świadczy o tym, że podważana jest nie tyle interpretacja wskazanych przepisów, co ocena dowodów zgromadzonych w sprawie. Niezależnie od powyższego wskazać w tym miejscu należy, w odniesieniu do treści art. 3 ust 3 in fine ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 21 ust 3 in fine ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, że istotnie to na organie, który (odmawiając płatności) wywodzi skutki prawne z zarzutu tworzenia sztucznych warunków ciąży obowiązek wykazania tych sztucznych warunków. Taką wykładnię – wbrew zarzutom skargi – zastosował Sąd I instancji, co czyni z jednej strony bezzasadnymi zarzuty naruszenia tych przepisów poprzez przyjęcie, że to na skarżącej spółce spoczywa ciężar dowodu, że w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków, z drugiej strony wskazuje, że Sąd I instancji dokonał oceny prawidłowości przeprowadzonego w tym zakresie postępowania dowodowego pod kątem zgodności z przepisami k.p.a. Przedstawiona wyżej wykładnia wskazuje na obowiązki dowodowe organów wyłącznie w zakresie udowodnienia sztucznych warunków. Natomiast obowiązek udowodnienia spełniania warunków do przyznania płatności lub pomocy finansowej spoczywa na stronie występującej o ich przyznanie. Nie można więc zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. skutecznie kwestionować prawidłowości zgromadzenia przez organ materiału dowodowego w zakresie spełniania warunków przyznania płatności bądź pomocy finansowej. Natomiast art. 80 k.p.a. nakazujący dokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny czy dana okoliczność została udowodniona ma zastosowanie zarówno do oceny materiału dowodowego w zakresie spełnienia warunków do przyznania płatności jak i stworzenia sztucznych warunków. W ocenie NSA Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował ustalenia organów ARIMR, iż spółka nie wykazała prowadzenia rzeczywistej działalności rolniczej Odniesiono się przy tym do okoliczności odmowy przedstawienia, przez spółkę żądanych przez organ w postępowaniu dowodowym dokumentów. Nie jest więc uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. Mając powyższe na uwadze trzeba wskazać, że w rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostają przedstawione w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji okoliczności co do faktu założenia w 2009 r. (rejestracja w KRS luty-marzec 2009 r.) oprócz skarżącej spółki [A] sp. z o.o. także trzech innych spółek z o.o. ([R], [D], [T]). Nie są też kwestionowane ustalenia co do składu osobowego tych spółek (na dzień nadania numeru identyfikacyjnego we wszystkich wskazanych spółkach wspólnik D. A. B. posiadał 95% udziałów), składu osobowego zarządu (na dzień nadania numeru identyfikacyjnego prezesem we wszystkich spółkach był D. A. B., a członkiem zarządu A. Z. B.) oraz tożsamego adresu siedziby spółek, posiadanych przez te spółki działek zgłoszonych do płatności bezpośrednich i rolnośrodowiskowych, ich położenia (wszystkie działki – gmina B.) i powierzchni. Kapitał zakładowy każdej ze spółek wynosił 5000 zł i żadna nie dysponowała innym majątkiem, w szczególności majątkiem, który mógłby służyć działalności rolniczej. W dacie składania wniosku o płatności za 2013 r. Prezesem Zarządu każdej ze spółek był D. P. Okoliczności powyższe wskazują, w ocenie NSA, na istnienie elementu obiektywnego – w rozumieniu prezentowanym w powołanym wyroku TSUE (C 434/12). Nie została podważona w skardze kasacyjnej okoliczność, że ww. cztery spółki – jak wynika to z ustaleń organów – przejęły grunty rolne od jednego gospodarstwa. Już w preambule rozporządzenia nr 73/2009 w pkt. 25 zaznaczono, że systemy wsparcia w ramach WPR (wspólnej polityki rolnej) przewidują bezpośrednie wsparcie dochodów mające na celu, w szczególności, zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej. Cel ten jest ściśle związany z zachowaniem obszarów wiejskich. Aby przeciwdziałać każdemu niewłaściwemu przydzieleniu środków wspólnotowych, nie należy przekazywać płatności w ramach wsparcia rolnikom, którzy sztucznie stworzyli warunki niezbędne do uzyskania takiego wsparcia. Należy też zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: a) poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji; b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami; c) poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powinno zatem budzić wątpliwości, że cel podnoszenia poziomu życia ludności wiejskiej, popierania jakości życia na obszarach wiejskich nie może być uznany za spełniony, w sytuacji gdy poszczególne działki ewidencyjne zgłaszane są przez – tylko formalnie różne – podmioty. Trafnie przy tym stwierdzono, że skoro utworzone przez te same osoby fizyczne różne spółki z o.o. zgłaszały do płatności bezpośrednich działki, powierzchnia których nie przekracza określonych wartości – to przemawia to za przyjęciem, że celem takiego działania było uniknięcia stosowania regulacji przewidujących modulację w płatnościach ze względu na obszar gospodarstwa i degresywne stawki. Za trafne uznać należy stwierdzenie, że składanie przez utworzone podmioty odrębnych wniosków i zgłoszenie w nich działek rolnych, które – zgłoszone łącznie – uzasadniałyby mniejszą płatność bezpośrednią i płatność rolnośrodowiskowy, wskazuje na stworzenie sztucznych warunków. Skład orzekający NSA za usprawiedliwione uznaje stanowisko, że całokształt okoliczności podważa racjonalność prowadzenia działalności w formie 4 spółek i przemawia za przyjęciem, że taki stan rzeczy ma na celu uzyskanie większych dopłat. W szczególności świadczy o tym tożsamość działalności prowadzonej przez wszystkie spółki, ich skład osobowy, organy, siedziba, usytuowanie działek zgłoszonych do płatności w jednej gminie oraz brak wiarygodnych dowodów na prowadzenie przez wskazane spółki działalności – niezależnej gospodarki rolnej. Jeżeli natomiast chodzi o istnienie elementu subiektywnego – to zasadnie oceniono, że istnieją dowody wskazujące na istnienie pomiędzy wskazanymi spółkami więzi personalnej. W świetle przedstawionych okoliczności zachodziły podstawy do stwierdzenia zamierzonej koordynacji podmiotu, przez uczestnictwo którego między różnymi spółkami istnieje więź. Tak więc należy uznać, że prawidłowo oceniony został również element subiektywny stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia. Niezależnie od tego, że współczynnik korygujacy płatność JPO nie jest znaczny jak również i tego, że poza sporem pozostaje, iż modulacje ustanowione zostały w poźniejszym czasie niż powstała skarżąca i pozostałe spółki, to organ ARiMRu dokonał prawidłowych ustaleń, że skarżąca nie spełnia warunków do przyznania jej tej płatności. Sąd I instancji zasadnie podkreślił – zwracając uwagę na fakt zależności funkcjonalnej i więzi prawnej pomiędzy poszczególnymi spółkami, jak również inne obiektywne i będące poza sporem okoliczności faktyczne, takie jak brak wyposażenia technicznego, zarządzanie przez tą samą osobę – iż w sprawie działalność rolnicza na gruntach deklarowanych do płatnosci w ramach wniosków poszczególnych spółek prowadzona była w istocie przez jedną osobę. W konsekwencji za uzasadnioną uznać należy konstatację, że w takiej sytuacji w istocie dochodzi do dotowania działalności rolniczej dla pewnej grupy osób – tworzącej kolejne spółki – z pominięciem przepisów ograniczających takie dotacje powyżej limitów powierzchniowych dla płatności. Deklaracja do płatności większego obszaru poprzez utworzenie większej ilości podmiotów przynosi zauważalnie oraz istotnie wyższą kwotę płatności rolnośrodowiskowej. Co prawda w przypadku wniosku o płatności obszarowe niewielka kwota obniżek oraz fakt, że jak w sprawie niniejszej w czasie powstania spółek brak było przepisów modulacyjnych, zatem kwota płatnosci JPO nie była uzależniona od powierzchni zgłaszanych do płatnosci działek, nie uzasadnia przyjęcia, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, iż komentowany rygor nieprzyznania płatności lub wycofania korzyści w razie stwierdzenia przypadku obchodzenia prawa jest ograniczony wyłącznie do określonych rodzajów płatności (ONW czy PRŚ). Wniosek taki nie znajduje oparcia w treści cytowanych wyżej norm ustanawiających klauzule generalne o charakterze przeciwdziałającym nadużyciom (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2015r.sygn.akt V SA/Wa 3706/15). Reasumując, w ocenie NSA składanie przez utworzone podmioty odrębnych wniosków i zgłoszenie w nich działek rolnych, które zgłoszone łącznie uzasadniałyby (w ramach któregokolwiek ze zgłoszonych tytułów) mniejszą płatność, wskazuje na stworzenie sztucznych warunków. Całokształt okoliczności podważa racjonalność prowadzenia działalności w formie czterech spółek i przemawia za przyjęciem, że taki stan rzeczy ma na celu uzyskanie większych dopłat. W szczególności świadczy o tym tożsamość działalności prowadzonej przez wszystkie spółki, ich skład osobowy, organy siedziba, brak wiarygodnych dowodów na prowadzenie przez wskazane spółki niezależnej gospodarki rolnej. W tym stanie rzeczy – skoro omówionymi zarzutami naruszenia przepisów postępowania nie podważono skutecznie ustalenia, że doszło do stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia – chybione są zarzuty niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego wskazanych w pkt I petitum skargi kasacyjnej (w tiret pierwszym do trzeciego). Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie uzasadnia też zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. Jak wynika z rozwinięcia zarzutu, uchybienie tym przepisom miało polegać na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja (w przedmiocie wsparcia bezpośredniego i płatności rolnośrodowiskowej) była trzecią decyzją organu odwoławczego poprzedzoną wcześniejszymi dwoma – takimi samymi co do treści i ustaleń faktycznych – decyzjami, jednakże o odmiennym rozstrzygnięciu polegającym na uchyleniu decyzji organu I instancji. Niewątpliwie art. 7 k.p.a. nakazuje organom stać na straży praworządności i podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei art. 8 k.p.a. wprowadza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Istotnie, w orzecznictwie sądowym na gruncie ostatniego z powołanych przepisów za naruszające zasadę zaufania obywateli do organów państwa uznaje się m. in. takie działanie organów administracji publicznej jak zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany. W sytuacji jednak, gdy organ odwoławczy wydaje decyzję uchylającą rozstrzygnięcie organu I instancji – celem uzupełnienia materiału dowodowego i jego oceny – nie można mówić o zmienności poglądów, z których strona może wyciągać korzystne dla siebie skutki prawne i oczekiwać przyznania jej dochodzonych uprawnień. Usprawiedliwienia nie znajduje w końcu zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a, poprzez niewłaściwe zastosowanie. Zarzut ten skarżąca spółka wiąże z brakiem odniesienia się do wszystkich twierdzeń zawartych w jej skardze do WSA. W myśl art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zasadnie przyjmuje się, że przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwala NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Taki stan rzeczy w sprawie nie występuje. Ponadto w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko, jeżeli uchybienie to mogło mieć – i to istotny – wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju wpływu w skardze kasacyjnej nie wykazano. Omawiany zarzut skarżąca spółka wiąże z brakiem odniesienia się do jej twierdzeń, że w 2009 r. spółka nie mogła wiedzieć, że nastąpi zmiana rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Jak wynika z uzasadnienia decyzji o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej, organ wyjaśnił, że wysokość stawki w zależności od powierzchni w aktualnym dla płatności na rok 2013 rozporządzeniu obowiązywała także w poprzednich aktach wykonawczych. Istotnie, zarówno rozporządzenie z 26 lutego 2009 r., jak i poprzedzające je rozporządzenie z dnia 28 lutego 2008 r. przewidywało różne procentowo stawki płatności w zależności od powierzchni (w ha). Fakt, że Sąd I instancji nie wypowiedział się w tej kwestii, pozostaje zatem bez wpływu na wynik sprawy, zaś okoliczność, że skarżąca nie podziela ostatecznych wniosków Sądu I instancji nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Z przedstawionych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w granicach skargi kasacyjnej, uznał przedstawione w niej zarzuty za nieusprawiedliwione i z tego względu, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.