II GSK 928/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółki A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Go 619/15 w sprawie ze skargi Spółki A na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Spółki A na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Go 619/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę A. spółki z o.o. z siedzibą w N. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2013. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] maja 2013 r. do Biura Powiatowego ARiMR w G. wpłynął wniosek A. sp. z o.o. o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2013 r. Z uwagi na zmianę siedziby spółki właściwym organem do rozpoznania wniosku stał się Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w N. z siedzibą w K. Organ ten stwierdził, że A. spółka z o.o. nie jest odrębnym, samodzielnym producentem rolnym. Spółka jest bowiem jednym z podmiotów zgłaszających do płatności działki rolne, będące częścią jednostek produkcyjnych zarządzanych przez J. F. Drugim takim podmiotem jest natomiast B. sp. z o.o. Oba te podmioty, zdaniem organu, zostały zarejestrowane i są wnioskodawcami o płatności tylko z powodu tego, aby zmaksymalizować wysokość otrzymywanych płatności oraz aby uzyskać płatność do działek, do których na mocy przepisów szczególnych płatność nie zostałaby przyznana ze względu na przekroczenie określonej powierzchni. Organ zwrócił uwagę, że spółki o nazwie: B. oraz A. zostały utworzone [...] kwietnia 2013 r.; posiadały ten sam adres co adres zamieszkania J. F., wspólnikami spółek są J. F. oraz jego żona A. F.; w obu tych spółkach J. F. jest prezesem zarządu. Zdaniem organu, w świetle zasad przyznawania płatności ONW, należy uznać, że tworzenie przez dane osoby (fizyczne lub prawne) wielu spółek, które następnie odrębnie zgłaszają działki rolne, które zgłoszone łącznie, z powodu przekroczenia powierzchni 300 ha, nie zakwalifikowałyby się do przyznania pomocy ONW, może być uznane za działanie obchodzące prawo i w związku z tym niezasługujące na uwzględnienie. W związku z powyższym, zdaniem organu, utworzenie przez J. F. spółek, które następnie odrębnie zgłaszały działki rolne, jest działaniem służącym obejściu prawa, polegającym na sztucznym stworzeniu warunków wymaganych do otrzymania płatności, jak też działaniem sprzecznym z celami danego systemu wsparcia. Organ stwierdził, że grunty rolne zgłaszane przez skarżącą spółkę są faktycznie, wraz z innymi gruntami, w tym zgłaszanymi przez A. sp. z o.o., zarządzane przez tę samą osobę, tj. J. F. Tak rozdzielone grunty nie stanowią odrębnych gospodarstw, których cechą powinna być samodzielność oraz brak między nimi powiązania ekonomicznego czy też technologicznego. Na podstawie przeprowadzonej analizy powiązań podmiotów, w których J. F. jest wspólnikiem, a zarejestrowanych odrębnie w ewidencji producentów, organ uznał, że to J. F. prowadzi działalność rolniczą jako działalność zarobkową, wykonywaną w sposób zorganizowany, ciągły i na własny rachunek. Zdaniem organu, to J. F. uzyskiwał przychody z działalności rolnej, będąc posiadaczem jednego spójnego gospodarstwa rolnego, sztucznie podzielonego i zgłaszanego oddzielnie przez podmioty (spółki) zarejestrowane w ewidencji jako producenci rolni. W związku z powyższym organ decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. odmówił stronie przyznania wnioskowanej płatności. Organ powołał się m.in. na art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28.01.2011 r., str. 8), zgodnie z którym nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. W następstwie wniesionego przez spółkę odwołania od powyższej decyzji Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. utrzymał ją w mocy. Organ odwoławczy stwierdził, że A. sp. z o.o. nie była faktycznym posiadaczem zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ONW na rok 2013 gruntów rolnych. Zdaniem organu, z akt sprawy wynika, że małżonkowie J. i A. F., będący jednocześnie wspólnikami w B. sp. z o.o. oraz A. sp. z o.o., tworzą spójną strukturę powiązanych ze sobą osobowo jednostek, funkcjonujących w jednym obszarze. Osobą czerpiącą korzyści z ewentualnego otrzymania dopłat byłby osobiście J. F., a nie spółka, która jest jednym z podmiotów zgłaszających do płatności działki rolne będące częścią jednostek produkcyjnych zarządzanych przez J. F. Organ wyliczył, że w przypadku wystąpienia jednego podmiotu (tj. J. F.) o przyznanie płatności ONW na rok 2013 pomoc finansowa wyniosłaby 22.375,00 zł. Natomiast podział gospodarstwa na trzy odrębne podmioty spowodował, że J. F. przysługiwałyby płatności ONW w łącznej wysokości 41.385,69 zł. Z tych przyczyn zdaniem organu odwoławczego, zawiązywanie przez J. F. dwóch spółek i dzielenie łącznie posiadanego areału na mniejsze podmioty musi zostać uznane za działanie niepozostające w zgodzie z celem i sensem przepisów regulujących wspieranie rolników. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim spółka podniosła, że zarówno ona, jak i B. sp. z o.o. są odrębnymi od J. F. podmiotami pod względem prawnym. Podmioty te prowadzą odrębną i różną od siebie działalność rolniczą. Zawierają umowy między sobą, ale także z innymi podmiotami. Prowadzą odrębną rachunkowość, na własne ryzyko i rachunek zaciągają zobowiązania kredytowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", wyrokiem z dnia 26 listopada 2015 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji zgodził się z organem, że utworzone przez J. F. spółki, w tym skarżąca działająca jako A. sp. z o.o., nie posiadają odrębnego kierownictwa, nie są też wyodrębnione pod względem ekonomicznym ani technicznym i bezspornie są ze sobą ściśle powiązane osobowo, rodzinnie, kapitałowo. Podmioty te nie prowadzą działalności rolniczej we własnym imieniu i na swoją rzecz, a zostały utworzone tylko i wyłącznie w celu pobierania zwiększonych płatności, czemu miał służyć sztuczny podział gospodarstwa rolnego J. F. na trzy podmioty, stwarzający pozory prowadzenia przez nie działalności rolniczej na gruntach stanowiących w rzeczywistości jedno gospodarstwo rolne. Zdaniem Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie wystąpiły obie przesłanki określone w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. J. F., tworząc sztucznie, ale formalnie zgodnie z prawem, nowe podmioty, zmierzał do uzyskania korzyści wynikających z prawa do uzyskania płatności dla gospodarstw o mniejszej powierzchni. Sąd I instancji zgodził się z organem, że osobą zarządzającą skarżącą spółką jest J. F.; on też jest faktycznie w posiadaniu gospodarstwa spółki, które nie stanowi wyodrębnionego pod względem technicznym i ekonomicznym gospodarstwa rolnego, prowadzącego faktyczną działalność rolniczą. Osobiście kierował on i decydował w 2013 r. o całości działań dotyczących rodzajów produkcji, upraw i usług, których celem był określony skutek gospodarczy tej działalności. W trakcie postępowania strona nie przedstawiła natomiast żadnych dowodów na okoliczność samodzielności i faktycznej odrębności gospodarstw rolnych prowadzonych przez każdy z podmiotów. Sąd zauważył, że w przypadku płatności ONW ustawodawca ustanowił limit wsparcia, określony ilością hektarów zgłoszonych w ramach konkretnych działek rolnych. Płatność została uzależniona od wielkości gospodarstwa i jest ona malejąca wraz ze wzrostem obszaru, a w odniesieniu do gruntów powyżej 300 ha w ogóle nie przysługuje. A. sp. z o.o. złożyła od wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Go 619/15 skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o jego uchylenie w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez: 1. błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie § 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 11 marca 2009 r., polegające na błędnym uznaniu, że "rolnikiem", któremu przysługuje płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w rozumieniu tego rozporządzenia jest grupa osób fizycznych i prawnych tj. J. F., B. sp. z o.o. oraz A. sp. z o.o., a nie każdy z tych podmiotów oddzielnie, jako odrębna osoba fizyczna i prawna, 2. błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia Nr 65/2011, polegające na ich zastosowaniu i uznaniu, że skarżącej nie należy się jakakolwiek płatność ONW z uwagi na fakt, iż stworzyła ona sztucznie warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami tego systemu wsparcia, 3. błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie § 2 pkt 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 11 marca 2009 r., polegające na błędnym uznaniu, że skarżąca nie jest posiadaczem w rozumieniu przepisów k.c. gruntów, do których ubiega się o płatność, pomimo iż grunty te były przez nią użytkowane na podstawie umów dzierżawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że podział gospodarstwa rolnego przez J. F. na trzy niezależne podmioty spowodował, iż każdy z tych trzech podmiotów odrębnie od pozostałych może korzystać z płatności ewentualnie przyznanych przez ARiMR. Możliwość korzystania z tych płatności przez samego J. F. wiąże się zaś z koniecznością ich opodatkowania (podatkiem od dywidendy), co czyni nieopłacalnym dokonanie takiego podziału wyłącznie w celu uzyskania wnioskowanych płatności (bo różnica w wysokości płatności otrzymanych przez J. F. w przypadku braku podziału gospodarstwa i płatności otrzymanych przez trzy odrębne gospodarstwa w zasadzie praktycznie niweluje się poprzez konieczność zapłaty dodatkowych podatków oraz koszty organizacyjne utrzymania dodatkowych podmiotów). Spółka podkreśliła, że zajmuje się wyłącznie produkcją rolną, zaś spółka B. zatrudnia aktualnie 11 osób i oprócz działalności rolniczej zajmuje się ponadto produkcją i dystrybucją materiału siewnego, handlem zbożem, wynajmem powierzchni magazynowych i wynajmem środków transportu. Jej obrót wyniósł 11 mln złotych. Spółka podała, że J. F. powołał spółki B. i A. w celu osiągnięcia większych zdolności kredytowych i inwestycyjnych, a także w celu uwolnienia się od ewentualnej odpowiedzialności osobistej za zobowiązania zaciągnięte przez te gospodarstwa, w razie gdyby w związku z niekorzystną koniunkturą spółkom nie udało się tych zobowiązań w całości zaspokoić. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011, nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia. Biorąc pod uwagę dokonaną w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt C-434/12 wykładnię art. 4 ust. 8 rozporządzenia Nr 65/2011, należy podkreślić, że do stwierdzenia stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków uzasadniających odmowę przyznania płatności konieczne jest wykazanie łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Należy zwrócić uwagę, że w § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW") objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 zróżnicowano znacząco wysokość stawek płatności do działek położonych na obszarach ONW stosownie do powierzchni działek. Zróżnicowanie to ma charakter degresywny – stawki stopniowo ulegają obniżeniu wraz ze wzrostem powierzchni działek. Płatności nie przysługują, jeżeli powierzchnia działki przekracza 300 ha. Wynika z tego, że wolą prawodawcy było, aby wsparcie z tytułu płatności ONW zostało skierowane przede wszystkim do małych i średnich gospodarstw. Ustalanie górnych limitów środków przypadających na jedno gospodarstwo rolne ma na celu przeciwdziałanie nadmiernemu kumulowaniu środków w gospodarstwach wielkoobszarowych. Podział dużego gospodarstwa na mniejsze działki przekazane w posiadanie różnym podmiotom, formalnie spełniającym wymagania kwalifikujące do płatności ONW przekłada się zatem wprost na znaczący wzrost pomocy dla podmiotu dokonującego podziału, w rzeczywistości przyczyniając się do kumulacji pomocy w rękach jednego podmiotu, co jest sprzeczne z celami wsparcia przewidzianego dla tego systemu. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że J. F. dokonał podziału jednego gospodarstwa rolnego na trzy części i na rzecz trzech formalnie niezależnych podmiotów prawnych. W skardze kasacyjnej spółka A. podniosła, że J. F. powołał spółki B. i A. w celu osiągnięcia większych zdolności kredytowych i inwestycyjnych, a także w celu uwolnienia się od ewentualnej odpowiedzialności osobistej za zobowiązania zaciągnięte przez te gospodarstwa, w razie gdyby w związku z niekorzystną koniunkturą spółkom nie udało się tych zobowiązań w całości zaspokoić. Z ujawnionych w ten sposób intencji podziału jednego gospodarstwa na trzy nie wynika, że ten zabieg miał na względzie zracjonalizowanie prowadzonej działalności gospodarczej, uczynienie jej samej bardziej efektywną ekonomicznie. Trudno bowiem zgodzić się ze stwierdzeniem, że mniejszy podmiot gospodarczy, a więc z założenia słabszy ekonomicznie ma większą zdolność kredytową i inwestycyjną. Z punktu widzenia zasad racjonalnego gospodarowania należy zatem uznać ten podział za sztuczny. Natomiast zważywszy na przywołaną wyżej progresję płatności ONW trzeba podzielić stanowisko Sądu I instancji i przyjąć, że rzeczywistym celem tego podziału było uniknięcie tej progresji i tym samym uzyskanie płatności według wyższych stawek, co pozwala stwierdzić, że sztuczny podział gospodarstwa posłużył celom sprzecznym z celami płatności ONW. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu skargi kasacyjnej co do naruszenia przez Sąd I instancji art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011. Odnosząc się zaś do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego stwierdzenia przez Sąd I instancji, że rolnikiem, któremu przysługuje płatność ONW jest J. F., a nie grupa osób fizycznych i prawnych (zarzut naruszenia § 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 11 marca 2009 r.), Naczelny Sąd Administracyjny jest zdania, że jest to raczej kwestia braku precyzji językowej Sądu, a nie istotnego naruszenia prawa. Skarżąca spółka jest bowiem niewątpliwie podmiotem, który może formalnie ubiegać się o tego rodzaju płatności. Nie jest natomiast rolnikiem, któremu w okolicznościach tej sprawy płatności mogą być przyznane, ponieważ jest podmiotem - elementem sztucznych warunków stworzonych po to, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami sytemu płatności ONW. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach NSA orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).