I OSK 1736/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko, po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 550/15 w sprawie ze skarg [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 2 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 550/15 oddalił skargi [...] (dalej: "skarżący") na decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2015 r., Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy. Starosta [...] decyzją z [...] listopada 2011 r., nr [...], orzekł o: (pkt I) zwrocie na rzecz [...] każdemu do 1/3 części nieruchomości stanowiącej własność Miasta [...], położonej w [...] na osiedlu [...], oznaczonej w ew. gruntów: obręb [...], działki nr [...] o łącznej pow. [...] m; (pkt II) o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], działka nr [...] oraz działka nr [...]; (pkt III) zobowiązaniu ww. do zwrotu na rzecz Miasta [...] zwaloryzowanej kwoty odszkodowania na łączną kwotę [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż w sprawie zachodzi podstawa do zwrotu na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela – [...] - działek wymienionych w pkt I sentencji decyzji, gdyż stanowią one część dawnej działki numer [...], które zostały wykorzystane niezgodnie z celem wywłaszczenia. Starosta wyjaśnił, iż odmowa zwrotu działek o numerach [...] wynika z faktu, iż są przedmiotem użytkowania wieczystego osób fizycznych. Starosta [...] uznał, iż w sprawie nie zachodzi możliwość orzeczenia o odmowie zwrotu na zasadzie art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2014 poz. 518 ze zm., dalej: "u.g.n.") w stosunku do wszystkich nieruchomości zapisanych w księdze wieczystej [...], a w której to księdze przed 1 stycznia 1998 r. ujawniono prawo użytkowania wieczystego [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] (dalej: "SM [...]" lub "Spółdzielnia"), albowiem akt notarialny z [...] marca 1992 r. ustanawiający to prawo, sądy powszechne uznały za nieważny. Z tego samego względu organ I instancji w toku postępowania pozbawił Spółdzielnię prawa do uczestniczenia w sprawie na prawach strony, choć w księdze wieczystej nadal znajdował się wspomniany wpis. Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2013 r., Nr [...], uchylił ww. decyzję Starosty [...]. Organ odwoławczy uznał, iż decyzja Starosty wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, nie ustalono jakim kolejno podziałom podlegała przedmiotowa nieruchomość, przez co nie dało się odtworzyć, skąd się wzięły przedmiotowe działki i czy na pewno stanowią one część dawnej działki ner [...]. Ponadto w ocenie organu odwoławczego Starosta pozbawił przymiotu strony postępowania Spółdzielnię, chociaż podmiot ten nadal jest ujawniony w księdze wieczystej jako użytkownik wieczysty tych działek, które w części stanowią obszar dawnej działki nr [...], a co do której nie odnosił się skutek stwierdzenia nieważności części aktu notarialnego z [...] marca 1992 r. Wyrokiem z 4 czerwca 2014 r. o sygn. akt IV SA/Po 951/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił powyższą decyzję Wojewody [...]z [...] lipca 2013 r. Sąd stwierdził, iż postępowanie znajduje się w takim stadium, iż brakujące czynności dowodowe Wojewoda może przeprowadzić sam i następnie orzec reformatoryjnie, definitywnie kończąc sprawę. Następnie Wojewoda [...], decyzją częściową z [...] kwietnia 2015 r., nr SN [...] - (1) uchylił pkt I decyzji Starosty w zakresie obejmującym zwrot na rzecz pp. [...] nieruchomości położonych w [...], stanowiących działki o nr [...] i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, odmawiając zwrotu ww. nieruchomości; - (2) uchylił pkt I decyzji w zakresie obejmującym zwrot na rzecz pp. [...] nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy: a) umarzając postępowanie I instancji w odniesieniu do tej części działki numer [...], która stanowi część dawnej działki nr [...]; b) odmawiając zwrotu tej części działki numer [...], która stanowi część dawnej działki numer [...]; (3) uchylił punkt III decyzji; (4) umorzył postępowanie odwoławcze w stosunku do [...] w zakresie obejmującym zaskarżenie przez niego tej części decyzji Starosty [...], która nie stanowiła o zwrocie działki [...]; (5) umorzył postępowanie odwoławcze w stosunku do [...] w zakresie obejmującym zaskarżenie przez nich tej części decyzji Starosty [...], która nie stanowiła o zwrocie działek o nr [...]; (6) umorzył postępowanie odwoławcze w stosunku do [...] w zakresie obejmującym zaskarżenie przez nią tej części decyzji Starosty, która stanowiła o zwrocie działek o nr [...]; (7) umorzył postępowanie odwoławcze w stosunku do Spółdzielni w zakresie obejmującym zaskarżenie przez nią tej części decyzji, która nie stanowiła o zwrocie działki [...]; (8) umorzył w całości postępowanie odwoławcze w stosunku do E. N., [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, iż decyzja jest częściowa, gdyż nie rozstrzyga o pozostałym zakresie odwołania Miasta [...], a odnoszącym się do kwestii zwrotu działek nr [...]. Kwestię tę pozostawił do rozstrzygnięcia w terminie późniejszym. Wojewoda wskazał m.in. iż umorzył w punkcie 7 postępowanie w stosunku do SM [...] w zakresie obejmującym zaskarżenie przez nią tej części decyzji, która nie dotyczyła zwrotu działki o numerze [...]. Podał, że zgodnie z wyrokiem WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1048/08 podmiot ten nie jest stroną postępowania administracyjnego. Ocena ta wiąże po myśli art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a"). Ocena prawna poczyniona w sprawie II SA/Po 1048/08 się zdezaktualizowała, gdyż okazało się że jakaś działka (na tamtą chwilę nie wiadomo było jaka) stanowi w pewnej części fragment działki nr [...], co do której nie stwierdzono częściowej nieważności aktu notarialnego z [...] marca 1992 r., a zatem użytkowanie wieczyste przysługuje Spółdzielni nadal. Jednocześnie Sąd w wyroku IV SA/Po 951/13 wyraził stanowisko, że w świetle oceny WSA do wyłączenia Spółdzielni z grona uczestników postępowania miało dojść na skutek utraty przez Spółdzielnię prawa użytkowania wieczystego terenów objętych postępowaniem w związku z prawomocnym stwierdzeniem nieważności odnośnej części umowy z [...] marca 1992 r. tymczasem skutek jeszcze nie nastąpił, gdyż z uwagi na utrzymujący się wpis prawa w księdze wieczystej Spółdzielnia nadal musi być traktowana jak pełnoprawny użytkownik wieczysty tych terenów. Wojewoda uznał to stanowisko jako uboczną uwagę Sądu, nie mogącą pozostawać w sprzeczności z poprzednią, wiążącą oceną prawną w trybie art. 153 P.p.s.a. - i wywiódł, iż interes prawny Spółdzielnia ma, ale tylko w odniesieniu do działki nr [...], która w części powstała z działki [...]. Zdarzeniem, które spowodowało częściowe ustanie mocy oceny prawnej wyrażonej w wyroku o sygnaturze II SA/Po 1048/08 w tym zakresie była okoliczność, że działka ta była przedmiotem postępowania, gdyż jej fragment stanowi dzisiaj część działki nr [...]. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy uznał, iż SM [...] posiada interes prawny do uczestniczenia w niniejszym postępowaniu tylko w zakresie obejmującym tę działkę, co do której skutek częściowego stwierdzenia nieważności aktu notarialnego z [...] marca 1992 r. nie wystąpił, czyli działki nr [...] w części. W pozostałym zakresie podmiot ten nie posiada interesu prawnego, zgodnie z oceną zawartą w wyroku II SA/Po 1048/08. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że umorzył w punkcie 8 postępowanie odwoławcze w całości w stosunku do E. N., albowiem w jego ocenie nie miała ona interesu prawnego do wniesienia odwołania i występowania w II instancji na prawach strony. E. N. posiada ograniczone prawo rzeczowe do działki nr [...]. Działka ta nie była jednak przedmiotem orzekania przez Starostę [...]. Brak orzeczenia co do tej działki przez organ I instancji powoduje, iż Wojewoda [...] nie może co do tej działki wypowiedzieć się merytorycznie, zanim nie zrobi tego Starosta [...]. W tym stanie rzeczy postępowanie odwoławcze w stosunku do E. N. należało umorzyć, gdyż nie posiada ona tytułu prawnego do żadnej z działek będących przedmiotem orzekania przez Starostę [...] w decyzji z [...] listopada 2011 r., a zatem tym bardziej przez Wojewodę [...]w decyzji niniejszej. Opisany brak w decyzji Starosty [...] działki nr [...] oznacza, iż kwestia zasadności zwrotu tej działki ma na dzień dzisiejszy charakter otwarty, a postępowanie w sprawie tej działki prowadzi Starosta [...], który powinien niezwłocznie wydać odpowiednią decyzję administracyjną. Wojewoda wskazał również, iż w stosunku do tej części decyzji Starosty, która dotyczy działek nr [...], postępowanie toczy się nadal. Wymienione działki nie są obciążone bowiem ograniczonym prawem rzeczowym w postaci spółdzielczego prawa własnościowego do lokalu, a zatem nie odnosi się w stosunku do nich wykładnia prawa przedstawiona przez WSA w Poznaniu w wyroku z 4 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 951/13. Od powyższej decyzji wywiedziono pięć skarg, w których zawarto żądania jej uchylenia, w całości lub w części, i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a najdalej umorzenia postępowania zwrotowego. Skarżący [...] zarzucili naruszenie art. 229 u.g.n., przez nieuprawnione przyjęcie, że wywłaszczone grunty nie mogą być zwrócone wywłaszczonym, pomimo tego, że sądy stwierdziły ostatecznie nieważność umowy o oddanie w wieczyste użytkowanie SM [...] przedmiotowych gruntów. Jednocześnie podnieśli, że wydanie decyzji częściowej nie miało żadnego uzasadnienia. Skarżąca [...] zaskarżyła decyzję Wojewody w punkcie 6. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 28 K.p.a. przez uznanie iż nie posiada legitymacji czynnej do wniesienia odwołania w zakresie określonym w punkcie 6, naruszenie art. 138 ust. 1 pkt 3 K.p.a., przez jego zastosowanie w sytuacji, w której przysługuje jej interes prawny do wniesienia odwołania w tym zakresie. Skarżący E. N., [...] powyższą argumentację i zarzuty podzielili, dodatkowo podnosząc, iż przeniesienie własności działek domowych bez zapewnienia dostępu do drogi publicznej jest niedopuszczalne ze względu na art. 58 §1 K.c. w związku z art. 79 i art. 93 ust. 3 u.g.n. Skarżący [...], zaskarżył pkt 4 decyzji. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] wnosząc skargę zarzuciła, że zaskarżona decyzja narusza jej interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a., gdyż pozbawia ją przymiotu strony co do dalszego procedowania w sprawie. Spółdzielnia podniosła, że jest stroną postępowania, gdyż zbudowała na min. działkach o numerach [...] w całości łub w części drogi. Interes prawny do uczestniczenia w sprawie o zwrot tych działek wynika w jej przypadku z ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym na wstępie zaskarżonym wyrokiem z 2 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 550/15 oddalił ww. skargi uznając, że przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie wykazała, aby przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zdaniem Sądu, decyzja ta odpowiada przepisom prawa, a podniesione w skargach zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji zwrócił uwagę, że wyrokiem z 21 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Po 1048/08, oddalona została skarga na kasacyjną decyzję Wojewody [...] z [...] października 2008 r., którą uchylona została poprzednia decyzja Starosty [...] z [...] października 2007 r. orzekająca o zwrocie nieruchomości objętych wnioskiem ich poprzedniego właściciela, a objętych niniejszym postępowaniem. Sąd w ww. wyroku podzielił stanowisko Wojewody, że organy prowadzące postępowanie właściwie zakreśliły grono uczestników postępowania, wyłączając z niego SM [...], a to z uwagi na skutek ex tunc wyroku stwierdzającego oddanie Spółdzielni przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste. Ponadto w wyroku w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 951/13 Sąd w tym zakresie nakazywał ustalenie, czy w księgach wieczystych nieruchomości nadal figuruje wpis prawa użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni, co miałoby znaczenie dla oceny jej interesu prawnego w postępowaniu. Sąd I instancji wyjaśnił, iż zaskarżona decyzja częściowa nie rozstrzyga o działkach, w księgach wieczystych których Spółdzielnia nadal figuruje jako wieczysty użytkownik Miasta [...]. Sąd w sprawie IV SA/Po 951/13 wywiódł interes prawny Spółdzielni do uczestniczenia w postępowaniu zwrotowym z faktu, iż nadal figuruje jako użytkownik wieczysty Miasta [...] w księgach wieczystych, w tym jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...] z arkusza mapy [...] obr. [...], której część stanowi fragment dawnej działki nr [...]. Pierwsza z wymienionych ocen odnosi się do działek tzw. drogowych, które nie zostały objęte rozstrzygnięciem zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji podniósł, iż w granicach rozpatrywanej obecnie sprawy, nie może wiążąco wskazać, czy Spółdzielni powinien przysługiwać przymiot strony w postępowaniu, które dotyczy nieruchomości nie objętych zaskarżoną decyzją częściową Wojewody. Sąd I instancji podał także, że w odniesieniu do działki [...] Wojewoda w ramach przeprowadzonego postępowania dowodowego wyjaśnił, iż działka nr [...] składa się obecnie na działkę numer [...], która w części z niej powstała. W odniesieniu do tej działki organ uznał interes prawny Spółdzielni, czemu dał wyraz w punkcie 7 zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do skarg kwestionujących umorzenie postępowania odwoławczego w zakresie nieruchomości, co do których skarżącym: [...], Spółdzielni Mieszkaniowej [...], nie przysługuje własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu/domu jednorodzinnego, Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, iż wymienionym skarżącym przysługuje co najwyżej interes faktyczny w odniesieniu do nieruchomości co do których nie posiadają żadnego tytułu prawno-rzeczowego. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Z faktu ponoszenia nakładów na infrastrukturę osiedlową, jak również korzystania z niej, nie można wywodzić interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Poza podmiotami posiadającymi tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości objętej takim postępowaniem, interes prawny zgodnie z art. 138 u.g.n. mają jedynie osoby, których prawa do nieruchomości wynikają z umów dzierżawy, najmu lub użyczenia. W ocenie Sądu I instancji Wojewoda prawidłowo także umorzył w całości postępowanie odwoławcze w stosunku do E. N., z uwagi na brak rozstrzygnięcia przez Starostę [...] odnośnie działki nr [...], oraz [...] – z uwagi na nie objęcie rozstrzygnięciem działek, na których posadowione są domy stanowiące własność tych osób. W skardze kasacyjnej SM [...] zaskarżyła powyższy wyrok w części dotyczącej umorzenia postępowania w stosunku do Spółdzielni oraz umorzenia postępowania w stosunku do E. N.. Wniosła o: - zmianę ww. wyroku przez uchylenie decyzji Wojewody [...], którą umorzył on postępowanie odwoławcze w stosunku do Spółdzielni w zakresie obejmującym zaskarżone przez nią tej części decyzji, która nie stanowiła o zwrocie działki [...], [...], - zmianę ww. wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy w zakresie działki o nr [...] będącej przedmiotem ograniczonego prawa rzeczowego E. N. Sądowi I instancji zarzuciła naruszenie: art. 28 K.p.a., przez odebranie [...] Spółdzielni Mieszkaniowej “[...]" statusu strony w postępowaniu; art. 138 §1 pkt 2 K.p.a., przez brak orzeczenia co do istoty sprawy w zakresie działki nr [...] stanowiącej przedmiot ograniczonego prawa rzeczowego E. N. Spółdzielnia podała, że działki nr [...] są w całości lub w części nieruchomościami drogowymi i znajdują się na terenie SM [...], a nadto w większości są drogami wewnętrznymi w rozumieniu art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 1985, nr 14, poz. 60 ze zm.). Zdaniem Spółdzielni istotnym w niniejszej sprawie jest fakt, że nieruchomości drogowe zostały przez nią wybudowane oraz że Spółdzielnia wykonując obowiązki wynikające z art. 35 i następnych ustawy z 15 grudnia 2000 r. Prawo spółdzielcze (Dz. U. 2001, nr 4, poz. 27 ze zm.), zobowiązana jest również do zapewnienia dostępu do drogi publicznej, które to czynności możliwe są poprzez dostęp do nieruchomości drogowych znajdujących się na terenie SM [...]. Spółdzielnia ma zatem interes prawny w występowaniu w postępowaniu w sprawie o zwrot nieruchomości o nr [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...], a wynika on z ww. przepisów ustawy Prawo spółdzielcze. Skarżąca kasacyjnie stwierdziła także, ża zarówno ona, jak i jej członkowie ponieśli koszty budowy ww. dróg, a zatem przysługuje im, co najmniej, roszczenie o zwrot poniesionych nakładów, a tym samym mają oni interes w tym, by uczestniczyć w postępowaniu o zwrot ww. działek drogowych. Pondto stwierdziła, że Wojewoda powinien orzec w kwestii odmowy zwrotu działki nr [...], jeżeli, jak sam twierdzi, odmowa zwrotu jest normalną konsekwencją faktu, iż do ww. działki E. N. przysługuje ograniczone prawo rzeczowe. Wojewoda nie odmówił zwrotu ww. działki, argumentując, iż w tej kwestii nie wypowiedział się organ I instancji, a to uniemożliwia podjęcia odpowiedniej decyzji przez organ odwoławczy. Z ww. stanowiskiem nie sposób się zgodzić, bowiem brak stanowiska organu I instancji pomimo wniosków w tym zakresie, jest w istocie odmową wypowiedzenia się w tej kwestii, a to obligowało organ odwoławczy do wydania decyzji co do istoty również w stosunku do nieruchomości pominiętych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu korztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 P.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art.176 P.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym polega na dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Oba jej zarzuty nie zostały oparte na uzasadnionych podstawach. Nie zostały one także poprawnie sformułowane. Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób pośredni. Ocena skuteczności zarzutów ich naruszenia uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych – jego zdaniem – przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd pierwszej instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Uwzględniając pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt. I OPS 10/09 sprowadzający się do stanowiska o możliwości samodzielnego zidentyfikowania zarzutu naruszenia prawa przez sąd pierwszej instancji po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, NSA rozpoznając przedmiotową skargę kasacyjną uznał, że możliwe jest jej merytoryczne odniesienie się do podniesionych w niej zarzutów. Zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. przez pozbawienie skarżącej statusu strony w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości skarżąca kasacyjnie odniosła do postępowania dotyczącego działek o numerach [...]. Swój interes prawny w postępowaniu obejmującym zwrot wskazanych działek wywodzi z przepisów ustawy Prawo spółdzielcze, a konkretnie z art. 35 tej ustawy. Zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie przyjmuje się, że interes prawny wynika z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu, przy czym może on wynikać wyłącznie z powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 marca 1999 r. (I SA 1189/98, LEX nr 47969), cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (zob. także np. wyrok NSA z 15 grudnia 1998 r., II SA 1355/98, LEX nr 41827). Uwzględniając powyższe zauważyć należy, że przywołany przez skarżącą przepis Prawa spółdzielczego, z którego wywodzi swój interes prawny, określa organy spółdzielni, tryb ich wyborów i funkcjonowania. Nie dotyczy on w żadnym zakresie tych okoliczności, na które powołuje się skarżąca kasacyjnie w ramach wykazywania swojego interesu prawnego w toczącym się postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a odnoszących się do konieczności zapewnienia mieszkańcom osiedla dostępu do dróg publicznych poprzez sieć dróg wewnętrznych znajdujących się na terenie [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...]. Nie można zatem z tej normy prawnej wywodzić interesu prawnego skarżącej kasacyjnie pozwalającego na uznanie, że skarżącej przysługuje przymiot strony w toczącym się postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Dodatkowo zauważyć należy, że w przedmiotowej sprawie pojawia się zagadnienie związania organów i Sądu oceną prawną wyrażoną w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 21 maja 2009 r., II SA/Po 1048/08 i z 4 czerwca 2014 r. IV SA/PO 951/13, przy czym istotne jest prawidłowe jej odczytanie. Ta jednak kwestia nie jest podnoszona w skardze kasacyjnej, stąd Naczelny Sąd Administracyjny związany jej granicami nie może zajmować stanowiska w tej materii. Przyjmując niezasadność omawianego zarzutu należy także zwrócić uwagę na kwestię zasadniczą, że zaskarżona decyzja częściowa nie dotyczy działek, w zakresie zwrotu których skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia domaga się uznania jej za stronę postępowania zwrotowego. Z decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2015 r. w sposób jednoznaczny wynika, że nie rozstrzyga ona w kwestiach zwrotu działek o numerach [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...]. Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że nie może wiążąco wskazać, czy Spółdzielni powinien przysługiwać przymiot strony w postępowaniu odnoszącym się do nieruchomości nie objętych zaskarżoną decyzją częściową Wojewody [...]. Kwestia ta będzie mogła być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej dopiero po wydaniu decyzji rozstrzygającej w przedmiocie zwrotu ww. działek. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjna w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Zakres rozpoznania sprawy administracyjnej decyzja administracyjną wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzja organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmienić rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może również rozszerzać zakresu sprawy. Nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. W sprawie nie jest sporne, że działka nr [...], do której E. N. posiada ograniczone prawo rzeczowe nie była przedmiotem orzekania przez Starostę [...], czego konsekwencją jest brak możliwości rozstrzygania w zakresie tej nieruchomości także przez Wojewodę [...]. Organ odwoławczy nie mógł, jak wskazuje w skardze kasacyjnej strona skarżąca, zastosować przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i orzec co do istoty sprawy, gdyż w ten sposób złamana zostałaby zasada dwuinstancyjności. Kwestia zasadności zwrotu ww. działki, jak słusznie przyjął organ odwoławczy, ma charakter otwarty. W przypadku bezczynności czy przewlekłości organu zainteresowanej stronie służą środki przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Decyzja Starosty [...] w tym zakresie będzie mozliwa do zaskarżenia w administracyjnym toku instancji, przysługiwała będzie także skarga do sądu administracyjnego. Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 P.p.s.a.