II OW 101/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Wojewody Podkarpackiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Podkarpackim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w T. w przedmiocie rozpatrzenia wniosków Ł. N., J. N., R. N., Z. G., R. G., H. C. oraz J. D. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty J. z dnia [...] listopada 2014 r. o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów wsi B., T., W., gm. R. postanawia: wskazać Wojewodę Podkarpackiego jako organ właściwy w sprawie. Wojewoda Podkarpacki zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w T. w sprawie rozpatrzenia wniosków zawierających żądanie wznowienia postępowania zakończonego decyzją zatwierdzającą projekt scalenia gruntów wsi B., T., W., gm. R. W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie scaleniowe gruntów położonych we wsiach: B., T., W., gm. R. zostało zakończone ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty J. z dnia [...] listopada 2014 r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia tych gruntów. Z wnioskami dotyczącymi wznowienia zakończonego postępowania scaleniowego zwróciły się następujące osoby: Ł. N., J. N., R. N., Z. G., R. G., H. C. oraz J. D. Starosta J. przekazał wnioski wskazanych osób do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. do rozpatrzenia zgodnie z właściwością. Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wyłączył wszystkich członków tego Kolegium od rozpatrzenia sprawy dot. Wznowienia postępowania scaleniowego. Wobec tego, Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., wyznaczył do rozpatrzenia wniosków Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. uznało się za niewłaściwe w sprawie i przekazało przedmiotowe wnioski Wojewodzie Podkarpackiemu pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że z dniem 16 października 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2013 r., poz. 1157). Zaistniała z dniem 16 października 2013 r. zmiana właściwości rzeczowej organu wyższego stopnia wywołuje skutek przeniesienia kompetencji do wydania rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania na organ, który po zmianach przepisów uzyskał taką kompetencję, tj. wojewodę. Ustalając właściwość organu w sprawie wznowienia postępowania należy zatem, zdaniem Kolegium, uwzględnić przepisy ustrojowe wprowadzające zmiany w strukturze organizacyjnej administracji oraz dokonane zmiany właściwości organów. Wojewoda Podkarpacki nie podzielił stanowiska Kolegium. Wojewoda podkreślił, że decyzję ostateczną w przedmiotowej sprawie wydało jako organ II instancji, zgodnie z właściwością wynikającą z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2013 r., poz. 1157 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w dniu [...] kwietnia 2015 r. Przywołana ustawa, wprowadzająca zmianę polegającą na ustanowieniu wojewody organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w stosunku do starosty w sprawach z zakresu scalania i wymiany gruntów, weszła w życie w dniu 16 października 2013 r. Jak wynika z powyższego, decyzja ostateczna w przedmiotowej sprawie została wydana już po zmianie przepisów o właściwości rzeczowej. Akceptacja stanowiska prezentowanego przez SKO w T. w przypadku postępowań scaleniowych wszczętych i niezakończonych przed zmianą przepisów określających właściwość, prowadziłaby do sytuacji, w której równocześnie w obrocie prawnym funkcjonowałyby decyzje merytorycznie orzekające w zakresie tego samego postępowania scaleniowego, wydane przez różne organy, w zależności od trybu, w jakim decyzje te były wydawane. W tego typu przypadkach zasadnym zdaje się być stosowanie wg literalnego brzmienia przepisu art. 150 § 1 k.p.a., stanowiącego, iż właściwym w sprawach wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. W odpowiedzi na wniosek Wojewody Podkarpackiego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. podtrzymało stanowisko zaprezentowane w piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. Przedmiotem sporu w tej sprawie jest to, który z organów: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. czy Wojewoda Podkarpacki jest właściwy do rozpoznania wniosków o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty J. z dnia [...] listopada 2014 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi B., T., W., gm. R, w sytuacji kiedy z dniem 16 października 2013 r. nastąpiła zmiana art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów poprzez wskazanie wojewody jako organu wyższego stopnia w stosunku do starosty w sprawach scalania i wymiany gruntów. Właściwość organów administracji publicznej w sprawie wznowienia postępowania określa art. 150 § 1 k.p.a. Stwierdza on, że organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Analizując treść tego przepisu nie można poprzestać jedynie na językowej wykładni zwrotu "organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji". Wykładnia przepisu art. 150 § 1 k.p.a. nie może bowiem opierać się jedynie na kryterium podmiotowym, w oderwaniu od przepisów ustrojowych, wprowadzających zmiany w strukturze administracji publicznej. Dokonując interpretacji przywołanego przepisu konieczne jest uwzględnienie wynikającego z art. 19 k.p.a. obowiązku przestrzegania właściwości rzeczowej przez organy administracji publicznej w każdym stadium postępowania administracyjnego, oraz skutków naruszenia tej właściwości określonych w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W sytuacji zmiany przepisów dotyczących właściwości organów administracji publicznej właściwym do wznowienia postępowania powinien być organ, który jest uprawniony do rozstrzygania danego rodzaju spraw według obowiązujących aktualnie przepisów o zakresie jego działania. Przyjęcie koncepcji sukcesji uprawnień z dotychczasowych - aktualnie wprawdzie istniejących organów, lecz już rzeczowo lub miejscowo niewłaściwych – na nowy organ gwarantuje "podążanie" kompetencji w ślad za nową strukturą organów i ich aktualnymi zadaniami. Na aprobatę zasługuje stanowisko, w myśl którego wobec sukcesji uprawnień jednego organu na drugi, mamy do czynienia z organem "który w sprawie wydał decyzję w ostatniej instancji" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2002 r., sygn. akt II SA 2554/01, Samorząd Terytorialny, 2003, nr 5, s. 56). Akceptacja tej koncepcji ma zalety praktyczne, wyznacza bowiem organ właściwy również w sytuacji likwidacji organu, który wydał zakwestionowaną decyzję. Celem postępowania w sprawie wznowienia jest zarówno weryfikacja przyczyn wznowienia, jak i ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną zawierającą wady formalne. Stanowisko, zgodnie z którym zmiana przepisów o właściwości rzeczowej po wydaniu decyzji ostatecznej powoduje przeniesienie kompetencji w zakresie wydania rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 150 § 1 w zw. z art. 149 k.p.a. na nowy organ, który uzyskał swe uprawnienia wskutek zmiany przepisów zaakcentowane zostało w uchwale NSA z 17 kwietnia 2012 r., II OPS 1/12 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w której NSA zwrócił uwagę na różnice między postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji a postępowaniem wznowieniowym, w którym organy nadzoru posiadają kompetencje do merytorycznego rozpoznania sprawy. Przyjęcie koncepcji, zgodnie z którą organem właściwym do wznowienia postępowania byłoby samorządowe kolegium odwoławcze, prowadziłoby do orzekania merytorycznego i wydawania decyzji w sprawie przez organ administracji, który utracił już swoją właściwość rzeczową w tego rodzaju sprawach, co skutkowałoby naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej, którą organy administracji powinny przestrzegać z urzędu. Ustalenie organu właściwego w sprawie wznowienia postępowania w oderwaniu od aktualnych przepisów prawa regulujących właściwość rzeczową organów administracji w danym rodzaju spraw, stwarzałoby ryzyko funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji merytorycznych wydanych przez różne organy, w zależności od trybu, w jakim decyzje te by wydawano. Ustalając właściwość organu w sprawach wznowienia postępowania, po zmianie właściwości rzeczowej organów, należałoby zatem poszukiwać raczej rozwiązania uniwersalnego, a taką gwarancję daje przyjęcie, że kompetencje do prowadzenia wznowionego postępowania "przechodzą na nowy organ" (por. E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego, Zielona Góra 1994 r., str. 36-37). Uniwersalnej reguły interpretacyjnej pozwalającej na jednolite stosowanie art. 150 § 1 k.p.a. nie wyłączając sytuacji, w której dochodzi do zmiany właściwości rzeczowej organów, dostarcza bowiem nadanie temu przepisowi tylko takiego znaczenia, zgodnie z którym organem właściwym do wznowienia postępowania będzie ten organ administracji publicznej, który w danej (pierwszej lub drugiej) instancji aktualnie załatwiałby sprawę, gdyby ją rozpoznawał w zwykłym trybie (por. wyr. NSA z 8 listopada 2008r ., II OSK 1474/06, post. NSA z 8 czerwca 2010 r., I OW 40/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotne jest, że wszczęcie postępowania wznowieniowego rozpoczyna nowe postępowanie administracyjne w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym (instancyjnym). "Nowy" i w pewnym stopniu odrębny pod względem procesowym charakter nadzwyczajnego postępowania wznowieniowego wskazuje zatem na pożądaną konieczność oceny aktualnej, nie zaś byłej właściwości rzeczowej organu uprawnionego do wszczęcia i prowadzenia postępowania wznowieniowego. Organem właściwym do wznowienia postępowania powinien być zatem organ, któremu aktualnie obowiązujące przepisy o właściwości rzeczowej nadają tytuł prawny do sprawowania jurysdykcji administracyjnej w określonej kategorii spraw. Niezasadne jest stanowisko Wojewody Podkarpackiego, iż kluczowe znaczenie ma fakt, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją, w której zmiana przepisów o właściwości rzeczowej nastąpiła po wydaniu decyzji ostatecznej przez SKO. Przeprowadzone w sprawie postępowanie scaleniowe zostało zakończone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty J. z dnia [...] listopada 2014 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi B., T., W., gm. R. Zaakcentowania wymaga jednak, iż postępowanie wywołane aktualnie wnioskiem o wznowienie jest postępowaniem w nowej sprawie i nie znajduje tu zastosowania art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2013 r., poz. 1157). Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. oraz art. 4 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.