II OW 85/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty K. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą K. a Ministrem Środowiska w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku [...] w P. o zatwierdzenie projektu planu urządzenia lasu na lata 2014- 2023 postanawia: wskazać Starostę K. jako organ właściwy w sprawie. Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r., które wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu [...] czerwca 2015 r., Starosta K. wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Ministrem Środowiska w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku [...] w P. o zatwierdzenie projektu planu urządzenia lasu na lata 2014- 2023. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że pismem z dnia [...] października 2014r., [...] w P. zwrócił się do Starosty K. z wnioskiem o zatwierdzenie przedmiotowego planu urządzenia lasu. Po dokonaniu analizy stanu faktycznego i prawnego, Starosta K., pismem z dnia [...] listopada 2014 r., na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał w/w wniosek Ministrowi Środowiska jako organowi właściwemu do jego załatwienia. W uzasadnieniu wskazano - mając na uwadze przede wszystkim stanowisko wyrażone w opinii prawnej złożonej w sprawie oraz treść art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2014 r., poz. 1153 ze zm.) - że Minister środowiska jest organem właściwym do zatwierdzenia planu urządzania lasu dla [...] w S. oraz organem sprawującym nadzór nad gospodarką leśną prowadzoną w lasach wchodzących w skład leśnego zakładu doświadczalnego. Wprawdzie zgodnie z normą art. 22 ust. 1 i 4 ustawy o lasach ustawodawca statuuje Ministra Środowiska jako organ właściwy do zatwierdzenia planów urządzenia lasu dla lasów stanowiących własność Skarbu Państwa oraz uproszczonych planów urządzenia lasu dla lasów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz nadzoru nad ich wykonaniem, jednakże z uwagi na formę [...] w S. jako integralnej części Uniwersytetu [...] w P.- uczelni publicznej utworzonej przez państwo, reprezentowanej przez właściwy organ władzy lub administracji publicznej, [...] stanowi tym samym pośredni quasi- twór. Zarówno funkcja oraz edukacyjno- leśno- przyrodnicza rola Zakładu w S. oraz jego zasięg terytorialny, obejmujący obszar trzech powiatów, przemawia przeciwko wyłączeniu go spor rygoryzmu przewidzianego przy sporządzaniu pełnego planu urządzenia lasów oraz spod nadzoru Ministra Środowiska. W odpowiedzi na powyższe, Minister Środowiska pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. poinformował Starostę K., iż nie jest właściwy do zatwierdzenia sporządzonego przez [...] S. planu urządzenia lasu. Wskazane stanowisko uzasadniono przejściem z mocy prawa na rzecz uczelni publicznej prawa własności gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa pozostających przed dniem 1 stycznia 2005 r. w ich użytkowaniu wieczystym. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Minister Środowiska wniósł o wskazanie Starosty K. jako organu właściwego w sprawie. Podkreślił, że na mocy art. 256 i 277 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r., poz. 572 ze zm.) grunty Skarbu Państwa pozostające w użytkowaniu wieczystym uczelni publicznej stały się jej własnością z dniem 1 września 2005 r. Lasy wchodzące w skład [...] S. nie stanowią własności Skarbu Państwa, a co za tym idzie Minister Środowiska nie ma podstawy prawnej do zatwierdzenia przedmiotowego dokumentu. Zgodnie z przepisami ustawy o lasach plan sporządzony dla lasów wchodzących w skład Leśnego Zakładu Doświadczalnego Siemianice powinien zatwierdzić właściwy terytorialnie starosta, który jest także organem właściwym do sprawowania nadzoru nad gospodarką leśną prowadzoną w lasach Uniwersytetu [...] w P. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz sporów kompetencyjnych między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przedmiotem negatywnego sporu kompetencyjnego w niniejszej sprawie jest wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku [...] S. Uniwersytetu [...] w P. o zatwierdzenie projektu planu urządzenia lasu na lata 2014- 2023. W art. 19 ustawy o lasach ustawodawca połączył dwa kryteria decydujące o tym, jakie dokumenty określające zadania sporządza się w lasach: własność lasów oraz powierzchnia. W odniesieniu do lasów stanowiących własność Skarbu Państwa zasadą jest sporządzanie planu urządzenia lasu, wyjątkiem jest zaś sytuacja lasów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa: zwartych, o powierzchni ponad 10 ha, dla których sporządza się uproszczony plan urządzenia lasu, oraz rozdrobnionych o powierzchni do 10 ha, w stosunku do których nadleśniczy określa zadania na podstawie inwentaryzacji stanu lasu. Dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa zasadą jest sporządzanie uproszczonego planu urządzenia lasu, wyjątkiem zaś określenie zadań przez starostę decyzją wydaną na podstawie inwentaryzacji stanu lasów- w odniesieniu do lasów rozdrobnionych o powierzchni do 10 ha. Zgodnie z art. 22 ustawy o lasach kompetencja do zatwierdzania planów urządzenia lasu należy do dwóch organów: minister właściwy do spraw środowiska zatwierdza plany urządzenia lasu dla lasów stanowiących własność Skarbu Państwa oraz uproszczone plany urządzenia lasu dla lasów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, starosta zaś zatwierdza uproszczone plany urządzenia lasu, z wyjątkiem tych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. W obowiązującym stanie prawnym kompetencja do zatwierdzania planu urządzenia lasu pokrywa się z kompetencją do nadzorowania wykonania planu. I tak organami nadzorującymi wykonanie planów są minister właściwy do spraw środowiska w odniesieniu do planów urządzenia lasów sporządzonych dla lasów stanowiących własność Skarbu Państwa oraz uproszczonych planów urządzenia lasu sporządzonych dla lasów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, a także starosta w odniesieniu do uproszczonych planów urządzenia lasu sporządzonych dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa (por. W. Radecki, Ustawa o lasach, Komentarz, Warszawa 2012 r., str. 180). W niniejszej sprawie istotne jest, że na podstawie art. 256 w zw. z art. 277 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym, grunty Skarbu Państwa, pozostające w użytkowaniu wieczystym uczelni publicznej, stały się jej własnością z dniem wejścia w życie przedmiotowej ustawy ( 1 września 2005 r.). Lasy wchodzące w skład [...] S., będącego jednostką organizacyjną uczelni publicznej- Uniwersytetu [...] w P., nie stanowią zatem obecnie własności Skarbu Państwa. Ratio legis powołanego przepisu jest bowiem wydzielenie majątku (własności gruntów) Skarbu Państwa od utworzonego w ten sposób majątku własnego uczelni publicznej. Przepis ten koresponduje z art. 89 ustawy- Prawo o szkolnictwie wyższym, zgodnie z którym mienie uczelni obejmuje własność i inne prawa majątkowe. Na podstawie art. 90 ust. 5 przedmiotowej ustawy, w przypadku likwidacji uczelni publicznej jej mienie staje się odpowiednio do źródła pochodzenia tego mienia, mieniem Skarbu Państwa albo mieniem jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że grunty, których własność przeszła z mocy ustawy na uczelnię publiczną, stanowią, tak długo jak istnieje uczelnia, jej własny majątek, odrębny od majątku Skarbu Państwa. Powiązanie przepisów ustawy- Prawo o szkolnictwie wyższym z art. 19 ustawy o lasach wskazuje, że dla lasów, których własność przeszła na uczelnię publiczną, powinien zostać sporządzony uproszczony plan urządzenia lasu. Plan taki powinien zostać zatwierdzony przez starostę, stosownie do treści art. 22 ustawy o lasach. Powołane przepisy precyzyjnie określają zakres uprawnień przysługujących ministrowi właściwemu do spraw środowiska oraz staroście, a zastosowanie reguł wykładni językowej pozwala na uzyskanie jednoznacznego wyniku wykładni, tj. ustalenia pozbawionego absurdu znaczenia interpretowanych norm kompetencyjnych. Co więcej, jedną z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej jest zasada praworządności, to jest działania tych organów na podstawie i w granicach prawa. Jest to zasada rangi konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), z której wynika w szczególności zakaz domniemania kompetencji organu władzy publicznej, a tym samym nakaz, by wszelkie działania władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Organ władzy publicznej ma obowiązek wykazać istnienie normy kompetencyjnej, uprawniającej go do działania. W państwie przyjmującym zasadę państwa prawnego kompetencje organów państwowych powinny wyraźnie wynikać z obowiązujących przepisów i nie można ich domniemywać lub tworzyć za pomocą wykładni (B. Banaszak, Proceduralne i materialnoprawne normy konstytucji (w:) J. Trzciński, Charakter i struktura norm konstytucji, Warszawa 1997, s. 121). W przedmiotowej sprawie twierdzenie, iż minister właściwy do spraw środowiska jest uprawniony do zatwierdzenia dokumentu sporządzonego dla lasów wchodzących w skład jednostki organizacyjnej Uniwersytetu [...] w P., ze względu na szczególny charakter tej jednostki (quasi- twór), nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Taka wykładnia oznaczałaby zastosowanie wykładni prawotwórczej, będącej przykładem wykładni contra legem. Jak wynika z art. 4 ustawy o lasach, lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa zarządza Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe. Lasy Państwowe jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej reprezentuje Skarb Państwa w zakresie zarządzonego mienia (art. 32 ust. 1 ustawy). Lasami Państwowymi kieruje Dyrektor Generalny, który jest powoływany i odwoływany przez ministra właściwego do spraw środowiska (art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy). Podejmowane przez ministra do spraw środowiska czynności dotyczące mienia Skarbu Państwa, który reprezentowany jest przez Lasy Państwowe, nie mają charakteru zewnętrznego, władczego, nie mają bowiem adresata do którego są kierowane, a tym samym nie rozstrzygają o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu w indywidualnej sprawie. Są to czynności o charakterze wewnętrznym, związane z zarządzeniem mieniem Skarbu Państwa. Tymczasem starosta, zatwierdzając uproszczony plan urządzenia lasu, czy też wydając decyzję określającą zadania z zakresu gospodarki leśnej, podejmuje działania w stosunku do osób trzecich będących właścicielami lasu, czyli działania te skierowane są na zewnątrz. Zatwierdzenie przez starostę uproszczonego planu urządzenia lasu, rodzi dla właściciela lasu określone prawa i obowiązki w zakresie prowadzonej przez niego gospodarki leśnej. Niedopuszczalne jest zatem przyjęcie, aby minister właściwy do spraw środowiska zatwierdzał plany urządzenia lasu, dla tych lasów, które stanowią własność uczelni publicznej, ponieważ czynność taka nie mieści się w katalogu wewnętrznych czynności związanych z zarządzeniem mieniem Skarbu Państwa. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.