II OW 126/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Lubelskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Lubelskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w B. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J. H. z dnia 7 sierpnia 2003 r. o wznowienie postępowania administracyjnego postanawia: wskazać Wojewodę Lubelskiego jako organ właściwy w sprawie. Pismem z dnia [...] września 2015 r., które wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu [...] września 2015 r., Wojewoda Lubelski wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w B. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku J. H. z dnia 7 sierpnia 2003 r. o wznowienie postępowania administracyjnego, który to wniosek, wraz z aktami sprawy, został przesłany do Wojewody Lubelskiego przez Starostę B. przy piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. W przywołanym wniosku J. H. wskazał, że jego żądanie dotyczy postępowania administracyjnego "zakończonego decyzją ostateczną Starosty B. z dnia [...] stycznia 2003 r., którą zatwierdzono projekt scalania gruntów części wsi S., gm. S.". W uzasadnieniu wniosku Wojewoda Lubelski podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po rozpatrzeniu odwołania J. H., ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2003 r. znak utrzymało w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi S., gm. S. Zgodnie zaś z art. 150 § 1 k.p.a., organem administracji publicznej właściwym w sprawach o wznowienie postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Pogląd ten podzielił również, zdaniem Wojewody Lubelskiego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II SAB/Lu 356/13, stwierdzając przewlekłe prowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązał Starostę B. do załatwienia wniosku J. H. z dnia 7 sierpnia 2003 r. Wojewoda Lubelski powołał się dalej na art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2013 r., poz. 1157), który, w ocenie organu, świadczy o tym, że w sprawie powinny znaleźć zastosowanie przepisy dotychczasowe, wskazujące samorządowe kolegia odwoławcze jako organy wyższego stopnia w sprawach z tego zakresu. Mając na uwadze powyższe, Wojewoda Lubelski pismem z dnia [...] lipca 2015 r. przekazał wniosek J. H. z dnia 7 sierpnia 2003 r. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w B. jako organowi właściwemu do jego rozpatrzenia. Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r., uznając się za organ niewłaściwy, przekazał przedmiotowy wniosek Wojewodzie Lubelskiemu, wskazując, że wniosek ten został już merytorycznie rozpatrzony przez Wojewodę Lubelskiego, który decyzją z dnia [...] października 2006 r., działając na wniosek J. H. z dnia 6 sierpnia 2003 r., odmówił uchylenia decyzji SKO w B. z dnia [...] marca 2003 r. Stanowisko to, w ocenie Wojewody Lubelskiego, jest całkowicie chybione, ponieważ wniosek, którego rozpatrzenie wywołało spór między organami, pochodzi z dnia 7 sierpnia 2003 r. i dotyczy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Starosty B. z dnia [...] stycznia 2003 r., nie zaś decyzją SKO w B. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewoda Lubelski wniósł o wskazanie SKO w B. jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku J. H. z dnia 7 sierpnia 2003 r. W odpowiedzi na wniosek Prezes SKO w B. wskazał, że organem właściwym w przedmiotowej sprawie jest Wojewoda Lubelski. W ocenie SKO nie zasługuje na uwzględnienie zarzut Wojewody Lubelskiego, iż wniosek J. H. z dnia 7 sierpnia 2003 r. dotyczy wznowienia postępowania administracyjnego "zakończonego" decyzją Starosty B. z dnia [...] stycznia 2003 r. Mimo, że J. H. złożył dwa wnioski o wznowienie postępowania do różnych organów administracji publicznej, to należy uznać, że oba wnioski dotyczyły jednej sprawy administracyjnej, tj. zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi S., zakończonej ostateczną decyzją SKO w B. z dnia [...] marca 2003 r. Postępowanie wznowieniowe w tej sprawie zostało ostatecznie zakończone decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2006 r. Wydanie kolejnej decyzji wznowieniowej w tej samej sprawie przez SKO w B. doprowadziłoby do wydania rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej już inną decyzją ostateczną, co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przedmiotem negatywnego sporu kompetencyjnego w niniejszej sprawie jest wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku J. H. z dnia 7 sierpnia 2003 r. o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2003 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] stycznia 2003 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi S., gm. S. Dla rozstrzygnięcia zaistniałego sporu kompetencyjnego kluczowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy właściwość organu administracji do wznowienia przedmiotowego postępowania administracyjnego powinna być wyznaczona wyłącznie przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, czy też konieczne jest uwzględnienie obowiązujących przepisów regulujących właściwość organów w sprawach z zakresu scaleń gruntów. Wymaga odnotowania, że przepisy określające właściwość organów administracji publicznej w tym przedmiocie w okresie od 2003 – 2013 r. podlegały znaczącym modyfikacjom. Na mocy przepisów obowiązujących od 23 lutego 2000 r. do 15 lipca 2003 r. organem wyższego stopnia w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu było samorządowe kolegium odwoławcze. Jednak już od 16 lipca 2003 r. do 13 lipca 2009 r. organem tym był wojewoda. Zgodnie z obowiązującymi w tym czasie przepisami, wniosek J. H. z dnia 6 sierpnia 2003 r. rozpatrzony został przez Wojewodę Lubelskiego, który decyzją z dnia [...] października 2006 r. odmówił uchylenia decyzji SKO z dnia [...] marca 2003 r. Istotne jest zatem, że na tym etapie postępowania właściwość Wojewody Lubelskiego w zakresie rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją wydaną przez SKO w Białej Podlaskiej wyznaczona została przez obowiązujące wówczas przepisy prawa regulujące właściwość rzeczową organów administracji w tego rodzaju sprawach. W okresie od 1 sierpnia 2009 r. do 15 października 2013 r. powrócono do koncepcji, zgodnie z którą organem wyższego stopnia w stosunku do starosty w sprawach z zakresu scaleń jest samorządowe kolegium odwoławcze. Właściwość wojewody w sprawach z tego zakresu wprowadzono ponownie na mocy ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2013 r., poz. 1157). Biorąc pod uwagę, że Wojewoda Lubelski był organem, który orzekał w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją SKO z dnia [...] marca 2003 r. na mocy przepisów regulujących właściwość rzeczową wojewody w sprawach z zakresu scaleń gruntów, kolejny wniosek J. H. o wznowienie dotyczy tożsamego postępowania administracyjnego i wniesiony został w okresie, gdy obowiązujące przepisy określające właściwość organu wyznaczały wojewodę jako organ wyższego stopnia w stosunku do starosty w sprawach z zakresu scaleń, a także organ ten pozostaje właściwy do rozpatrywania tego rodzaju spraw na mocy obowiązujących aktualnie przepisów określających właściwość organów administracji, brak jest uzasadnionych powodów, dla których Wojewoda Lubelski nie miałby rozpatrzeć wniosku J. H. z dnia 7 sierpnia 2003 r. o wznowienie przedmiotowego postępowania administracyjnego. Słusznie bowiem wskazuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., iż mimo, że J. H. złożył dwa odrębne wnioski o wznowienie postępowania, to należy uznać, że dotyczyły one jednej sprawy administracyjnej, tj. zatwierdzenia projektu scalania części gruntów wsi S., gm. S., zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2003 r. Postępowanie wznowieniowe w przedmiotowej sprawie administracyjnej zostało ostatecznie zakończone decyzją z dnia [...] października 2006 r., wydaną przez Wojewodę Lubelskiego, tj. organ administracji publicznej właściwy rzeczowo w dacie wydania decyzji wznowieniowej. Właściwość organów administracji publicznej w sprawie wznowienia postępowania określa art. 150 § 1 k.p.a. Stwierdza on, że organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Analizując treść tego przepisu nie można poprzestać jedynie na językowej wykładni zwrotu "organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji". Wykładnia przepisu art. 150 § 1 k.p.a. nie może bowiem opierać się jedynie na kryterium podmiotowym, w oderwaniu od przepisów ustrojowych, wprowadzających zmiany w strukturze administracji publicznej. Dokonując interpretacji przywołanego przepisu konieczne jest uwzględnienie wynikającego z art. 19 k.p.a. obowiązku przestrzegania właściwości rzeczowej przez organy administracji publicznej w każdym stadium postępowania administracyjnego, oraz skutków naruszenia tej właściwości określonych w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W sytuacji zmiany przepisów dotyczących właściwości organów administracji publicznej po wydaniu decyzji ostatecznej, właściwym do wznowienia postępowania powinien być organ, który jest uprawniony do rozstrzygania danego rodzaju spraw według obowiązujących aktualnie przepisów o zakresie jego działania. Przyjęcie koncepcji sukcesji uprawnień z dotychczasowych - aktualnie wprawdzie istniejących organów, lecz już rzeczowo lub miejscowo niewłaściwych – na nowy organ gwarantuje "podążanie" kompetencji w ślad za nową strukturą organów i ich aktualnymi zadaniami. Na aprobatę zasługuje stanowisko, w myśl którego wobec sukcesji uprawnień jednego organu na drugi, mamy do czynienia z organem "który w sprawie wydał decyzję w ostatniej instancji" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2002 r., sygn. akt II SA 2554/01, Samorząd Terytorialny, 2003, nr 5, s. 56). Akceptacja tej koncepcji ma zalety praktyczne, wyznacza bowiem organ właściwy również w sytuacji likwidacji organu, który wydał zakwestionowaną decyzję. Celem postępowania w sprawie wznowienia jest zarówno weryfikacja przyczyn wznowienia, jak i ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną zawierającą wady formalne. Stanowisko, zgodnie z którym zmiana przepisów o właściwości rzeczowej po wydaniu decyzji ostatecznej powoduje przeniesienie kompetencji w zakresie wydania rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 150 § 1 w zw. z art. 149 k.p.a. na nowy organ, który uzyskał swe uprawnienia wskutek zmiany przepisów zaakcentowane zostało w uchwale NSA z 17 kwietnia 2012 r., II OPS 1/12 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w której NSA zwrócił uwagę na różnice między postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji a postępowaniem wznowieniowym, w którym organy nadzoru posiadają kompetencje do merytorycznego rozpoznania sprawy. Przyjęcie koncepcji, zgodnie z którą organem właściwym do wznowienia postępowania byłoby samorządowe kolegium odwoławcze, prowadziłoby do orzekania merytorycznego i wydawania decyzji w sprawie przez organ administracji, który utracił już swoją właściwość rzeczową w tego rodzaju sprawach, co skutkowałoby naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej, którą organy administracji powinny przestrzegać z urzędu. Ustalenie organu właściwego w sprawie wznowienia postępowania w oderwaniu od aktualnych przepisów prawa regulujących właściwość rzeczową organów administracji w danym rodzaju spraw, stwarzałoby ryzyko funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji merytorycznych wydanych przez różne organy, w zależności od trybu, w jakim decyzje te by wydawano. Ustalając właściwość organu w sprawach wznowienia postępowania, po zmianie właściwości rzeczowej organów, należałoby zatem poszukiwać raczej rozwiązania uniwersalnego, a taką gwarancję daje przyjęcie, że kompetencje do prowadzenia wznowionego postępowania "przechodzą na nowy organ" (por. E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego, Zielona Góra 1994 r., str. 36-37). Uniwersalnej reguły interpretacyjnej pozwalającej na jednolite stosowanie art. 150 § 1 k.p.a. nie wyłączając sytuacji, w której dochodzi do zmiany właściwości rzeczowej organów, dostarcza bowiem nadanie temu przepisowi tylko takiego znaczenia, zgodnie z którym organem właściwym do wznowienia postępowania będzie ten organ administracji publicznej, który w danej (pierwszej lub drugiej) instancji aktualnie załatwiałby sprawę, gdyby ją rozpoznawał w zwykłym trybie (por. wyr. NSA z 8 listopada 2008r ., II OSK 1474/06, post. NSA z 8 czerwca 2010 r., I OW 40/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotne jest, że wszczęcie postępowania wznowieniowego rozpoczyna nowe postępowanie administracyjne w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym (instancyjnym). "Nowy" i w pewnym stopniu odrębny pod względem procesowym charakter nadzwyczajnego postępowania wznowieniowego wskazuje zatem na pożądaną konieczność oceny aktualnej, nie zaś byłej właściwości rzeczowej organu uprawnionego do wszczęcia i prowadzenia postępowania wznowieniowego. Organem właściwym do wznowienia postępowania powinien być zatem organ, któremu aktualnie obowiązujące przepisy o właściwości rzeczowej dają kompetencję do sprawowania jurysdykcji administracyjnej w określonej kategorii spraw. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.