II SAB/Łd 171/15

Dnia 27 listopada 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2015 roku sprawy ze skargi H. O. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie legalności budowy napowietrznych linii energetycznych 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2015 roku w terminie jednego miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego H. O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS W dniu 24 sierpnia 2015r. H. O. złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie legalności wybudowania dwóch napowietrznych linii energetycznych, przebiegających przez działkę nr 313, położoną w obrębie [...], w gminie B., której skarżący pozostaje właścicielem. W uzasadnieniu wskazał, iż wniosek o wszczęcie postępowania we wskazanym wyżej przedmiocie został przezeń złożony w dniu [...]. Dopiero w dniu 18 maja 2015r., na skutek złożonego przez skarżącego zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego podjął pierwszą czynność w sprawie, wyznaczając na dzień 16 czerwca 2015r. oględziny nieruchomości. Dnia 19 maja 2015r. do skarżącego przesłane zostało również zawiadomienie, w którym organ wskazał dzień 20 czerwca 2015r. jako termin załatwienia sprawy. Postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, uznając zasadność zażalenia, wydał postanowienie zobowiązujące organ I instancji do załatwienia sprawy do dnia 10 lipca 2015r. Pomimo jego upływu sprawa wciąż pozostaje jednak niezałatwiona, zaś organ nie podejmuje w sprawie żadnych czynności. W konkluzji skarżący wniósł o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do niezwłocznego załatwienia wniosku z dnia [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu wskazał, iż wnioskiem skarżącego z dnia [...] wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie legalności wybudowania dwóch napowietrznych linii energetycznych, przebiegających przez teren działki nr 313 w obrębie geodezyjnym [...]. Ponieważ w przeprowadzonych w dniu 16 czerwca 2015r. oględzinach nie brał udziału przedstawiciel gestora sieci (A SA, Oddział Ł. – Teren, rejon Energetyczny B.), organ pismami z dnia 2 października 2015r. zwrócił się do Urzędu Gminy B. i Archiwum Państwowego o nadesłanie dokumentacji, związanej z budową przedmiotowych linii energetycznych oraz zobowiązał gestora sieci do osobistego stawienia się w siedzibie inspektoratu celem złożenia wyjaśnień w sprawie. W ocenie organu, sprawa należy do szczególnie skomplikowanych z uwagi m.in. na okres budowy linii (lata siedemdziesiąte ubiegłego wieku), panujące wówczas uwarunkowania prawne, konieczność współpracy z innymi organami państwowymi w celu zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego oraz uzyskania koniecznych wyjaśnień od gestora sieci. Dodatkowo wskazano, że zaniedbanie w zakresie przekroczenia terminowości prowadzonego postępowania jest od organu niezależne. Brak odpowiedniej kadry pracowniczej, liczne rozbudowane postępowania administracyjne oraz konieczność podjęcia natychmiastowych działań w przypadku wystąpienia zagrożenia zdrowia i życia mieszkańców powiatu [...] powoduje niezależne od organu zaniedbania w terminowym załatwianiu spraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014r. poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres przedmiotowy skarg na przewlekłość wyznaczają przepisy art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zaskarżenie przewlekłości organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień, innych aktów i czynności oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydanych w indywidualnych sprawach. W pierwszej kolejności wskazać wszakże należy, iż przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania", choć niewątpliwie pojęcie to ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Organ administracji prowadzi postępowanie przewlekle, gdy nie dochowuje należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, jak również gdy przeprowadza czynności pozbawione dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Badanie, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywane musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Przyczyną stwierdzenia przewlekłości może być bowiem jedynie zwłoka nieuzasadniona, która nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy. Inaczej mówiąc, przewlekłe prowadzenie postępowania obejmuje sytuacje prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (vide: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2011, str. 69 – 70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (vide: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2011, str. 238). Prowadzenie postępowania w sposób opieszały, niesprawny i nieskuteczny w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy naraża organ na zarzut przewlekłości. Skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (niewydanie w terminie rozstrzygnięcia). Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie (a tą będzie data orzekania przez sąd), można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością w jego prowadzeniu, wymaga zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy, wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (vide: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2011, str. 238; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012r. w sprawie II OSK 1031/12; wyrok NSA z dnia 7 marca 2013r. w sprawie II OSK 34/13; wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013r. w sprawie II OSK 549/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Podkreślić trzeba, że przepis art. 35 § 1 k.p.a., realizując zasadę szybkości postępowania stanowi, że organy administracji obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). O każdym zaś przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy wskazać należy, że postępowanie w sprawie legalności wybudowania napowietrznych linii energetycznych, przebiegających przez teren działki skarżącego, wszczęte zostało jego wnioskiem z dnia [...]. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego potwierdza, że postępowanie jest prowadzone w sposób przewlekły. Organ, mimo iż otrzymał wniosek o wszczęcie postępowania w dniu 7 stycznia 2015r., dopiero w dniu 18 maja 2015r., po uzyskaniu informacji o złożonym zażaleniu na niezałatwienie sprawy w terminie, podjął pierwszą czynność w sprawie, wyznaczając termin oględzin. Od daty oględzin natomiast (16 czerwca 2015r.), upłynęły kolejne z górą 3 miesiące (2 października 2015r.), do czasu podjęcia działań, zmierzających do uzyskania dokumentacji archiwalnych, mających związek z badaną inwestycją. Data wspomniana stanowi jednocześnie datę sporządzenia odpowiedzi na skargę w niniejszej spawie. Jak z powyższego wynika, przewlekłość postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w B. w niniejszej sprawie jest oczywista i ma charakter rażący. Organ miesiącami nie podejmuje bowiem w sprawie żadnych czynności, zaś jego sporadyczne działania mają miejsce jedynie wówczas, gdy wpływają doń składane przez skarżącego środki zaskarżenia opieszałości organu. Niewątpliwe w postępowaniu tym organ naruszył obowiązek załatwienia sprawy w ustawowym terminie, wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a. Podnoszone w odpowiedzi na skargę okoliczności, związane ze "szczególnie skomplikowanym charakterem sprawy" nie uzasadniają wielomiesięcznych przerw w podejmowaniu jakichkolwiek czynności w postępowaniu. Wydaje się przy tym, że proces myślowy, związany z potrzebą sięgnięcia do materiałów archiwalnych, związanych z wybudowaniem linii energetycznych, trudno uznać za operację szczególnie skomplikowaną. Braki kadrowe, trudności organizacyjne oraz konieczność zakończenia pilniejszych postępowań, prowadzonych przez organ, pozostają natomiast bez wpływu na ocenę prawidłowości działań podejmowanych w kontrolowanej sprawie. Jak bowiem wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, praca organu powinna zostać zorganizowana w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń praw strony. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązano organ do załatwienia przedmiotowej sprawy w terminie miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku, stwierdzając jednocześnie, że przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania rozstrzygnięto zaś podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając ich zwrot na rzecz strony skarżącej w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu (100,- zł.). a.bł.