II GSK 1992/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 listopada 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1855/15 w sprawie ze skargi I. S.A. w K. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia zakresu naruszenia przepisów dotyczących działalności pocztowej oraz nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od I. S.A. w K. na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 27 listopada 2015 r., uwzględnił skargę I. S.A. w K. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] maja 2015 r., w przedmiocie określenia zakresu naruszenia przepisów dotyczących działalności pocztowej oraz nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, uchylając tą decyzję oraz orzekając o kosztach postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: decyzją z dnia [...] marca 2015 r., Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej określił skarżącej spółce zakres stwierdzonych naruszeń przepisów dotyczących działalności pocztowej oraz nakazał ich usunięcie w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji. W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Przeze UKE, objętą skargą decyzją z dnia [...] maja 2015 r., utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. W motywach organ podał, że ujawnione w wyniku kontroli nieprawidłowości w prowadzonej przez spółkę działalności pocztowej stanowiły podstawę do wydania decyzji stwierdzającej naruszenie obowiązków wynikających z obowiązujących przepisów. Jednocześnie w celu wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości organ zawarł w decyzji nakaz ich usunięcia. Ustalenia w sprawie zostały poczynione w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, który stanowił podstawę zaskarżonej decyzji, natomiast istota twierdzeń strony sprowadzała się do odmiennej, niż dokonana przez organ, oceny znaczenia prawnego zaistniałych okoliczności faktycznych z punktu widzenia przesłanek uzasadniających stosowanie art. 125 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2012 - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2012 r., poz. 1529, dalej: p.p.). Po dokonaniu powtórnej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie organ nie stwierdził, by zarzuty podniesione we wniosku strony były zasadne i znajdywały potwierdzenie w tymże materiale dowodowym. Sąd I instancji uwzględniając skargę na tą decyzję wskazał w pierwszej kolejności, że zgodnie z art. 125 ust. 1 i 2 p.p., w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów lub decyzji dotyczących działalności pocztowej, Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wydaje decyzję określającą zakres naruszeń oraz termin usunięcia nieprawidłowości. Decyzja może określać sposób usunięcia nieprawidłowości. W przypadku stwierdzenia naruszenia warunków wykonywania działalności pocztowej, którego charakter i skala nie zagrażają bezpieczeństwu obrotu pocztowego oraz istotnym interesom podmiotów korzystających z usług pocztowych lub operatorów pocztowych, Prezes UKE wydaje zalecenia pokontrolne, w których wzywa operatora pocztowego do usunięcia naruszeń lub udzielenia wyjaśnień. Usunięcie naruszeń lub udzielenie wyjaśnień powinno nastąpić w terminie 14 dni od dnia doręczenia zaleceń. Sąd I instancji stwierdził, że podejmując decyzję w trybie powołanego przepisu Prezes UKE, poprzez fakt jej wydania, uznał, że charakter i skala stwierdzonych w toku kontroli naruszeń w prowadzonej przez stronę skarżącą działalności pocztowej wyczerpywała dyspozycję ustępu 2 tego przepisu, a więc, że naruszenia zagrażały bezpieczeństwu obrotu pocztowego oraz istotnym interesom podmiotów korzystających z usług pocztowych lub operatorów pocztowych. Wskazał przy tym, że organ nie uzasadnił i nie wyjaśnił tej kwestii w treści podjętego rozstrzygnięcia. Tym samym Prezes UKE niejako a priori przyjął, że każde stwierdzone naruszenie warunków prowadzenia działalności pocztowej wymagało jego władczej ingerencji w powyższym trybie, i to bez konieczności oceny, czy w istocie ujawnione w wyniku kontroli nieprawidłowości zagrażały bezpieczeństwu obrotu pocztowego oraz istotnym interesom podmiotów korzystających z usług pocztowych lub operatorów pocztowych. Tego rodzaju uchybienie organu miało, zdaniem Sądu, doniosłe znaczenie prawne, gdyż ocena ujawnionych w toku kontroli naruszeń determinowała, co do zasady, dalsze czynności Prezesa UKE i stanowiło uzasadnienie dla podejmowanego władczego rozstrzygnięcia w sprawie. Wyjaśnienie tego zagadnienia miało zatem kluczowe znaczenie prawne dla bytu samej decyzji, o której mowa w art. 125 ust. 1 p.p.. Jej wyjaśnienie powinno zostać zawarte w uzasadnieniu decyzji, zważywszy że ustawodawca wprowadził także instytucję zaleceń pokontrolnych. Organ powinien zatem wykazać, że zaistniałe nieprawidłowości wymagały wydania decyzji stwierdzającej ich wystąpienie i nakazującej usunięcie naruszeń. W ocenie Sądu I instancji uchybienia te rzutowały na prawidłowość prowadzonego postępowania w sprawie, bowiem w sytuacji naruszeń, których charakter i skala nie pozwalały na ograniczenie się jedynie do wydania zaleceń pokontrolnych, podejmowana decyzja miała precyzyjnie wskazywać występujące na moment jej wydania nieprawidłowości w zakresie świadczonych usług pocztowych. W przypadku zatem, gdy w toku postępowania ujawnione w wyniku kontroli przez Prezesa UKE nieprawidłowości zostaną usunięte przez przedsiębiorcę przed wydaniem decyzji w sprawie, organ powinien dokonać ponownej kontroli w celu ustalenia rzeczywistego stanu rzeczy, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Także i to uchybienie organu nie pozostawało bez wpływu na wynik sprawy, gdyż w sytuacji niewystępowania naruszeń w prowadzonej działalności pocztowej, brak było nie tylko podstaw do formułowania zaleceń pokontrolnych, ale przede wszystkim brak było przesłanek do wydawania decyzji w trybie art. 125 ust. 1 p.p.. Sąd wskazał, że w sytuacji gdy strona w toku postępowania instancyjnego podnosiła zarzut bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania, organ powinien w sposób obiektywny zweryfikować jej twierdzenia w tym zakresie i sprawdzić, czy istotnie ujawnione naruszenia nie istnieją - jak wskazywała strona - czy też był to jedynie sposób jej obrony przed realizacją wydanego nakazu. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podała art. 145 § 1 pakt 1 lit. a) i c) oraz art. 200, art. 205 § 1 i 2 i art. 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie: I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez zaniechanie wskazania i wyjaśnienia naruszenia prawa materialnego, które w ocenie Sądu I instancji uzasadniało uchylenie decyzji Prezesa UKE z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...]; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 206 ust. 1 ustawy – Prawo telekomunikacyjne (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 243 ze zm., dalej: p.t.), poprzez przyjęcie, że Prezes UKE nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji II, że "(...) charakter i skala stwierdzonych w toku kontroli naruszeń w prowadzonej przez stronę skarżącą działalności pocztowej (...) zagrażają bezpieczeństwu obrotu pocztowego oraz istotnym interesom podmiotów korzystających z usług pocztowych lub operatorów", gdyż "(...) Prezes UKE niejako a priori przyjął, że każde stwierdzone naruszenie warunków prowadzenia działalności pocztowej wymaga jego władczej ingerencji w powyższym trybie i to bez konieczności oceny, czy w istocie ujawnione w wyniku kontroli nieprawidłowości zagrażają bezpieczeństwu obrotu pocztowego oraz istotnym interesom podmiotów korzystających z usług pocztowych lub operatorów pocztowych", a co za tym idzie dopuścił się innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 77 § 1, art. 105 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez uznanie, że Prezes UKE nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, gdyż rozważania organu w zakresie zarzutu I. o bezprzedmiotowości postępowania mają jedynie walor teoretyczny, a co za tym idzie dopuścił się innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; II. prawa materialnego: 4. art. 125 ust. 1 i 2 p.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu decyzji II pomimo, że skarżąca dopuściła się naruszeń w zakresie warunków wykonywania działalności pocztowej, których charakter i skala zagrażała bezpieczeństwu obrotu pocztowego oraz istotnym interesom podmiotów korzystających z jej usług pocztowych i brak jest podstaw do przyjęcia, że usunęła przedmiotowe naruszenia. Podnoszą te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. I. S.A. w K., w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania z art. 183 § 2 p.p.s.a, zatem zostały spełnione warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie Prezes UKE opiera skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. Przy tak zbudowanej skardze kasacyjnej, zasadniczo jako pierwsze należy rozpoznać zarzuty procesowe, a dopiero następczo zarzuty skierowane do przepisów materialnych. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że poprawna ocena stosowania prawa materialnego jest możliwa dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy między stronami jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna Prezesa UKE ma usprawiedliwione podstawy. Skutkiem jej uwzględnienia musiało być uchylenie zaskarżonego wyroku, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty mają prawne uzasadnienie. W ocenie NSA zupełnie nietrafny jest podniesiony przez Prezesa UKE zarzut naruszenia przez Sąd I instancji dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. W odniesieniu do tego zarzutu należy wskazać, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa warunki formalne uzasadnienia, a więc wymagane prawem elementy, z których musi składać się uzasadnienie. Analiza treści uzasadnienia skarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że posiada ono te elementy. Wskazuje również, że Sąd I instancji dokonał w nim analizy norm prawa materialnego, co dawało podstawę do powołania w podstawie prawnej wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Zdaniem Sądu II instancji trafność analizy treści art. 125 ust. 1 i 2 p.p. nie może być wiązana z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., bo zawsze powinna być odniesiona do konkretnych przepisów materialnych lub procesowych, co tym bardziej potwierdza stwierdzenie, że w przypadku naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zawsze chodzi o wady w budowie uzasadnienia, a nie jego merytoryczną wartość. Uzasadnienie skarżonego wyroku w części początkowej wskazuje na art. 125 ust. 1 i 2 p.p., tym samym czyni niezrozumiałym i niepoprawnie sformułowanym zarzut strony występującej z kasacją. W zakresie pozostałych zarzutów procesowych Sąd II instancji wypowie się łącznie z zarzutem materialnym, dając pierwszeństwo temu ostatniemu. Przyjęcie takiej metodologii oceny zarzutów przełamuje standard wynikający z relacji pierwszeństwa ocen procesowych przed materialnymi, jednak w prawie administracyjnym wskazana relacja jest pewną konwencją, zwłaszcza w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdzie kontroluje się działalność administracji, zatem zasadniczo nie wyjaśnia się stanu faktycznego sprawy tylko ocenia ustalenia wcześniej poczynione w tym zakresie. Dodatkowo zważyć należy, że zarzuty procesowe stawiane przez Prezesa UKE mają również bardziej charakter formalny, bo wiążą się z prawidłowością uzasadnienia decyzji i możliwością umorzenia postępowania. Rozstrzygnięcie tych obu kwestii wynika wprost ze sposobu rozumienia i stosowania art. 125 ust. 1 i ust. 2 p.p. Zatem ten kontekst przemawia za przyjęciem "pośredniej" trafności zarzutów procesowych. Inaczej rzecz ujmując, trafność zarzutu materialnego niweczy konieczność odrębnego odnoszenia się do tych zarzutów, bo ich słuszność wypływa z trafności zarzutu materialnego. W ocenie NSA podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 125 ust. 1 i ust. 2 p.p. jest zasadny. Analiza treści tego przepisu prowadzi do wniosku, że Prezes UKE wydaje decyzję w stosunku do podmiotu prowadzącego działalność pocztową, jeżeli stwierdzi, że doszło do naruszenia przepisów lub decyzji dotyczących tej działalności. W decyzji takiej określa zakres naruszeń oraz termin usunięcia nieprawidłowości, a może określić sposób usunięcia tych nieprawidłowości. Wydanie takiej decyzji jest możliwe przy stwierdzeniu, że wykazane naruszenia w działalności pocztowej zagrażają bezpieczeństwu obrotu pocztowego oraz istotnym interesom podmiotów korzystających z usług pocztowych lub operatorów pocztowych. Ten warunek wydania decyzji jest konsekwencją wykładni treści art. 125 ust. 1 i ust. 2 p.p. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że Prezes UKE uznał naruszenie przez spółkę przepisów w sprawie doręczeń w sprawach cywilnych i karnych oraz naruszeń w zakresie zapewnienia warunków do przestrzegania tajemnicy pocztowej, jako zagrażające bezpieczeństwu obrotu pocztowego. NSA podziela takie stanowisko i uznaje, że wobec stwierdzenia w tym zakresie licznych uchybień ich kwalifikacja nie budzi żadnych wątpliwości. Prezes UKE dał temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, przyjmując, że te naruszenia są rażące i zagrażają bezpośrednio ochronie praw uczestników procesów sądowych. Tym samym organ nie naruszył art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia przyjętego rozstrzygnięcia, co czyni zasadnym ten kontekst zarzutu procesowego, w którym jest zwalczany pogląd Sądu I instancji podnoszący wadliwość uzasadnienia decyzji. Dodatkowo należy stwierdzić, że konsekwencją stwierdzonych naruszeń przepisów musi być decyzja o jakiej stanowi art. 125 ust. 1 p.p., zatem na gruncie tego przepisu nie może być mowy o umorzeniu postępowania ze względu na usunięcie uchybień przed wydaniem decyzji. Dopuszczenie do takiej sytuacji wskutek wykładni tego przepisu przyjętej przez Sąd I instancji prowadziłoby do zniweczenia roli jaką on pełni na gruncie ustawy – Prawo pocztowe. Zauważyć należy, że art. 125 ust. 1 p.p. znajduje się w rozdziale 11 zatytułowanym "Kontrola działalności pocztowej". Zgodnie z art. 122 ust. 2 pkt 1a) p.p. Prezes UKE sprawuje kontrolę działalności pocztowej w zakresie świadczenia usług pocztowych. Sposób doręczania przesyłek pocztowych jest świadczeniem usług pocztowych, a warunki ich świadczenia określone w art. 37 ust.1 p.p. nie naruszają odrębnych przepisów odnoszących się do doręczania pism, w tym pism sądowych, co wynika z treści art. 37 ust. 3 p.p. Skoro więc doręczanie pism sądowych, mimo że na podstawie odrębnych przepisów jest świadczeniem usług pocztowych, a świadczenie tych usług podlega kontroli Prezesa UKE, to przyjąć należy, że w tym zakresie ma zastosowanie art. 122 ust. 2 pkt 1a) p.p. Konsekwencją tego jest dopuszczalność wydania decyzji z art. 125 ust. 1 p.p., jednak tak rozumianej, że organ kontroli poprzez takie rozstrzygnięcie zabezpiecza prawidłowość świadczenia usług pocztowych i ochronę interesów uczestników obrotu prawnego. W tym kontekście należy rozumieć treść art. 125 ust. 1 p.p., zwłaszcza znaczenie terminu naruszenia przepisów oraz rozstrzygnięcia decyzji, w którym ma znajdować się określenie zakresu naruszeń. Rozstrzygnięcie decyzji w tym zakresie ma odnosić się (wskazywać) naruszenia prawa lub decyzji o działalności pocztowej. Jeżeli te naruszenia miały miejsce, to tego faktu nie dało się usunąć, bo przecież I. jako spółka nie mogła i nie usunęła wad doręczanych pism procesowych po tym jak te fakty zostały ustalone w postępowaniu kontrolnym. W tym znaczeniu nietrafne jest stanowisko Sądu I instancji nakazujące organowi czynienie nowych ustaleń faktycznych i rozważanie bezprzedmiotowości postępowania wobec deklaracji spółki, że wadliwie działania przy doręczaniu pism zostały usunięte po przeprowadzonej kontroli. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że decyzja wydana na podstawie art. 125 ust. 1 p.p. nie tylko określa zakres stwierdzonych naruszeń ale określa także termin usunięcia nieprawidłowości. Określenie takiego terminu nie może być wiązane z usunięciem przez spółkę wad w zakresie doręczania pism. Termin ten jest prawnym określeniem czasu, po upływie którego organ może dokonać kontroli wykonania decyzji. Zatem nie może on być wiązany z wykonalnością decyzji, jak czyni to Sąd I instancji, a w konsekwencji z bezprzedmiotowością postępowania i potrzebą jego umorzenia. Z tych wszystkich powodów oraz ze względu na treść art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd II instancji rozstrzygnął na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.