I OSK 833/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. S., L. S., K. F., W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1432/15 w sprawie ze skargi I. S., L. S., K. F., W. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 30 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1432/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. S., L. S., K. F. i W. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] czerwca 2015 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja tegoż organu z [...] grudnia 2014 r. nr [...]. Decyzjami tymi odmówiono – na wniosek ww. skarżących – następców prawnych Z. P., właścicielki nieruchomości warszawskiej przy ul. O. o pow. [...] m2, która przeszła na własność Państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) – stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z [...] listopada 1973 r. nr [...] i utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z [...] września 1973 r. nr [...], którymi odmówiono przyznania odszkodowania za tę nieruchomość. Minister wyjaśnił, że podstawę decyzji z 1973 r. stanowił art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), stosownie do którego odszkodowanie mogło być przyznane, gdy zostały spełnione łącznie dwie przesłanki – właściciele zostali pozbawieni faktycznego władania nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r., a nieruchomość była działką budowlaną pod budowę domu jednorodzinnego lub zabudowana domem jednorodzinnym. Zdaniem Ministra w sprawie został spełniony tylko pierwszy warunek, natomiast na działce znajdował się dom piętrowy, podpiwniczony z użytkowym strychem, w którym na parterze i piętrze znajdowały się po dwa lokale – cztery izby z kuchnią i jedna izba z kuchnią, zatem nie był to dom jednorodzinny. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny wywodził, iż w sprawie istotne jest pojęcie "domu jednorodzinnego", które nie zostało zdefiniowane przed dniem wejścia w życie dekretu z 1945 r., zaś próba zdefiniowania tego pojęcia pojawiła się dopiero w orzecznictwie lat dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku, zgodnie z którym był to budynek zaspokajający potrzeby jednej rodziny, bez względu na liczbę pomieszczeń i powierzchnię – jednak, podkreślił Wojewódzki Sąd, w sprawie miarodajny jest stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania decyzji z 1973 r., toteż Minister miał rację nie uwzględniając do oceny przesłanki pojęcia "domu jednorodzinnego" definicji z lat późniejszych, zatem nie można mówić, iż w sytuacji, gdy dom składał się z 14 izb o łącznej powierzchni przekraczającej 110 m2 odmowa przyznania odszkodowania rżąca naruszała prawo. Reprezentowani przez adwokata, I. S., L. S., K. F. i W. S. wnieśli skargę od ww. wyroku, domagając się, na podstawie art. 188 p.p.s.a., stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony środowiska z [...] listopada 1973 r. oraz decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z [...] września 1973 r., względnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez niestwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z [...] listopada 1973 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z [...] września 1973 r. w całości, pomimo że zachodziły przyczyny określone w art. 156 k.p.a., ewentualnie 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 86 k.p.a. przez nieuwzględnienie okoliczności, że jedyne zgromadzone w sprawie dowody potwierdzają, że budynek znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości zaspakajał potrzeby jednej rodziny, co dodatkowo potwierdzał nieuwzględniony wniosek o przesłuchanie stron na tę okoliczność, a ponadto, że zaskarżone decyzje zostały wydane bez dokonania wyczerpującego zgromadzenia i oceny dowodów wymaganych dla ustalenia tej okoliczności w sposób niebudzący wątpliwości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie zachodzą przypadki nieważności postępowania, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w takim zakresie na jaki pozwalają zarzuty skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, zatem Naczelny Sąd musiał się ograniczyć do rozpoznania sprawy w ramach podstaw skargi kasacyjnej. Zauważyć należy, że stosownie do art. 176 § 1 p.p.s.a. jednym z elementów skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie z czego wynika, iż zasadniczo przepisy, które zdaniem skarżącej kasacyjnie zostały naruszone powinny być wskazane w podstawach skargi kasacyjnej, jednak z uwagi na to, że podstawy i ich uzasadnienie należy traktować jako jeden element skargi, to dopuszczalne jest zawarcie w uzasadnieniu przepisów, których nie przytoczono w podstawach, jako uzupełnienie tychże. W niniejszej skardze kasacyjnej w uzasadnieniu nie przywołano żadnych przepisów, zatem należało odnieść się tylko do tych, które zostały przytoczone w podstawach. Regulację dotyczącą podstaw skargi kasacyjnej zawiera art. 174 p.p.s.a., a zgodnie z nim prawidłowe sformułowanie podstaw to nie tylko wskazanie konkretnych przepisów konkretnego aktu prawnego, ale również podanie charakteru naruszenia tych przepisów. W skardze niniejszej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, w punkcie 2 wskazując jako charakter naruszenia mających istotny wpływ na wynik sprawy, w punkcie 1 nie podano charakteru naruszenia, ale ponieważ podstawę skargi stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należało uznać, iż charakter naruszenia przepisów postępowania to istotny wpływ na wynik sprawy. Istotna w sprawie była dokonana przez Ministra i Wojewódzki Sąd wykładnia art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), "ustawa", a przede wszystkim ust. 2 tego artykułu. Stanowił on, że przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po dniu jej wejścia z życie na własność Państwa, na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Wykładnia ta dotyczyła pojęcia domu jednorodzinnego, użytego w tym przepisie i uznanie przez Wojewódzki Sąd, że definicji tego pojęcia dokonywanej przez orzecznictwo w latach dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku i obecnie nie można przenosić na lata siedemdziesiąte ubiegłego wieku, w których zostały wydane decyzje o odmowie przyznania odszkodowania, a odmowy stwierdzenia nieważności których dotyczyły zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu decyzje Ministra. Uznanie zatem przez Wojewódzki Sąd, że decyzje wydane w postępowaniu nadzorczym są zgodne z prawem sprowadziło się do tego, że decyzje z 1973 r. nie naruszały rażąco prawa materialnego, stanowiącego podstawę ich wydania. Polemika z Wojewódzkim Sądem w tym zakresie, to jest wystąpienie bądź nie przesłanki rażącego naruszenia prawa materialnego, jest niemożliwa z uwagi na to, że skarga kasacyjna w ogóle nie zawiera ani w podstawach, ani w uzasadnieniu (o czym mowa wyżej) zarzutów dot. naruszenia prawa materialnego. Jej podstawą jest jedynie naruszenie prawa procesowego, a przepisów tego prawa Wojewódzki Sąd nie naruszył. Jako pierwszy, został postawiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z [...] listopada 1973 r. i decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] września 1973 r. (właściwa data [...] września), pomimo że zachodziły przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jest to przepis wskazujący na rodzaje rozstrzygnięć jakie może wydać wojewódzki sąd administracyjny po rozpoznaniu skargi. W sprawie przedmiotem jej były nie decyzje ww., tj. z 1973 r., ale decyzje nadzorcze Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 2014 i 2015 r. Z przepisem tym nie został powiązany żaden inny, który mógłby wykazać, że Wojewódzki Sąd miał podstawę do zajęcia się decyzjami z 1973 r. Nadto jeśli idzie o art. 156 k.p.a., który został powiązany z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. to jego połączenie nie jest poprawne. Przepis ten dzieli się na różne jednostki redakcyjne, składa się bowiem z dwóch paragrafów, z których pierwszy dzieli się na punkty, określające przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdzenie, że zachodziły przesłanki z art. 156 k.p.a. jest niewystarczające, nie wskazuje bowiem, która z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji miałaby powodować nieważność. Zarzut ten jest zatem zupełnie nietrafny. Jako drugą podstawę, ewentualną, co oznacza, że w razie nieuwzględnienia pierwszej, wskazano art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 86 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów, które miałyby wykazać, że budynek zaspakajał potrzeby jednej rodziny. Wojewódzki Sąd w zaskarżonym wyroku w ogóle nie zajmował się tym, czy budynek zaspakajał potrzeby jednej rodziny, czy też więcej rodzin. Stwierdził Sąd bowiem, że wyjaśnienia pojęcia "dom jednorodzinny" jako zaspokajającego potrzeby jednej rodziny bez względu na liczbę pomieszczeń i powierzchnię nie można przenosić na lata siedemdziesiąte ubiegłego wieku, jako dokonanego dopiero w latach dziewięćdziesiątych. Sąd uznał, że w stanie faktycznym i prawnym sprawy, gdzie budynek miał 14 izb, a jego powierzchnia przekraczała 110 m2, co w ogóle w sprawie nie było sporne, nie można uznać, iż rażąco został naruszony art. 53 ust. 2 ustawy. Przeprowadzenie dowodów w kwestii komu służył budynek nie miało znaczenia w sprawie o tyle, że nie legło u podstaw rozstrzygnięcia. O tym, że dom nie był jednorodzinny przesądziła liczba izb i powierzchnia. Zarzut ten, tak jak pierwszy, jest zatem także chybiony. Tak postawione zarzuty uniemożliwiły, jak zaznaczono wyżej, polemikę ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu co do wykładni pojęcia "dom jednorodzinny", użytego w art. 53 ust. 2 ustawy, bowiem skarga kasacyjna zarzutu naruszenia tego przepisu nie zawiera. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.