II OSK 101/16

Dnia 26 stycznia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2016 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2015 r., sygn. akt VII SAB/Wa 125/15 o odrzuceniu skargi [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej WSA) w Warszawie postanowieniem z dnia 30 listopada 2015 r., sygn. akt VII SAB/Wa 125/15 odrzucił skargę [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego w sprawie odwołania [...] od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 11 września 2015 r. [...] (dalej Spółka) reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika r. pr. M. N. wniosła do WSA w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego w sprawie odwołania [...] od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia przez stronę skarżącą. Wojewoda Mazowiecki wskazał, że skarżąca Spółka nie wyczerpała w niniejszej sprawie drogi administracyjnej, z uwagi na fakt, iż przed wniesieniem skargi do WSA w Warszawie nie złożyła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) zażalenia na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę Mazowieckiego. Wyjaśniając te kwestię w odpowiedzi na wezwanie sądu I instancji pełnomocnik skarżącej poinformowała, że skarżąca nie składała zażalenia na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę Mazowieckiego do GINB, a zamiast tego wezwała Wojewodę do usunięcia naruszenia prawa w postaci nierozpatrzenia odwołania. Wskazując na powyższe sąd I instancji stwierdził, że skoro skarżąca przed wniesieniem skargi do WSA w Warszawie nie złożyła w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej jako "K.p.a.") zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia, to skarga do sądu administracyjnego na obecnym etapie jest niedopuszczalna. Dopiero bowiem wyczerpanie środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym (tj. przed organami administracji publicznej) może otworzyć stronie skarżącej drogę do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Skargą kasacyjną pełnomocnika [...] zaskarżono w całości ww. postanowienie, zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. – dalej jako "Ppsa") w zw. z art. 52 § 2 Ppsa w zw. z art. 37 § 1 K.p.a. oraz art. 15 K.p.a. i art. 17 K.p.a. poprzez odrzucenie skargi i uznania jej jako niedopuszczalnej z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia służących skarżącej Spółce w postępowaniu administracyjnym przed Wojewodą w sytuacji, gdy Wojewoda rozpatrywał sprawę odwołania od pozwolenia na budowę jako organ wyższego stopnia i w tych warunkach uznanie GINB jako kolejny organ wyższego stopnia byłoby sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 88 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013., poz. 1409 ze zm., dalej "uPb") w zw. z art. 37 § 1 K.p.a. w zw. z art. 17 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że GINB jest organem wyższego stopnia w stosunku do Wojewody w sprawach wydawania decyzji dot. pozwolenia na budowę. Wobec powyższego strona skarżąca wnosi o: 1. na podstawie art. 188 Ppsa w zw. z art. 135 Ppsa uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, rozpatrzenie skargi, a następnie jej uwzględnienie i stwierdzenie przewlekłego, z rażącym naruszeniem prawa, prowadzenia postępowania przez Wojewodę, ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, 2. na podstawie art. 185 § 1 Ppsa o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponowno rozpoznania WSA, 3. rozpoznanie sprawy na rozprawie, 4. zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z normą art. 37 § 1 K.p.a., ze względu na brak organu wyższego stopnia w sprawie rozpatrywania przez Wojewodę jako organ wyższego stopnia odwołania Wspólnoty od decyzji organu I instancji w sprawie pozwolenia na budowę, to Wojewodę należało wezwać do usunięcia naruszenia prawa, co strona skarżąca uczyniła. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, a zatem nie może odnieść zamierzonego skutku. Z art. 37 § 1 K.p.a. wynika, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Oznacza to, że w każdym przypadku przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania konieczne jest uprzednie złożenie zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o których mowa w art. 37 § 1 K.p.a. Przy czym istotne jest, że ustawodawca nie zastrzegł alternatywy. Zgodnie z art. 17 pkt 2 K.p.a. organami wyższego stopnia wobec wojewodów są właściwi ministrowie. W związku z tym, że art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. przyjmuje szerokie kodeksowe pojęcie ministra, organami wyższego stopnia będą więc zarówno ministrowie kierujący określonym działem (działami) administracji rządowej, jak i organy centralne. O tym, który minister będzie organem wyższego stopnia w danej sprawie, rozstrzygają ustawy prawa materialnego. I tak art. 88a ust. 1 pkt 1 uPb wskazuje że organem wyższego stopnia w stosunku do wojewodów i wojewódzkich inspektorów nadzoru budowlanego jest GINB. Nietrafnie zatem skarżąca odmawia GINB statusu organu wyższego stopnia wobec wojewody w sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika, że skarżąca w dniu 14 sierpnia 2015 r. wezwała Wojewodę Mazowieckiego do usunięcia naruszenia prawa w postaci nierozpatrzenia odwołania, co jednakże było sprzeczne z art. 88a ust. 1 pkt 1 uPb. Skarżąca, wezwana przez sąd wojewódzki do wykazania spełnienia przesłanki wyczerpania powyższego trybu zaskarżenia wymaganego przepisem art. 37 § 1 K.p.a., nie wykazała zatem, aby przed wniesieniem skargi będącej przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, składała zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a., do GINB. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowane do Wojewody Mazowieckiego nie stanowi wyczerpania trybu przewidzianego w art. 37 K.p.a., co oznacza, że zarzuty dotyczące naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa w zw. z art. 52 § 2 Ppsa w zw. z art. 37 § 1 K.p.a., art. 15 K.p.a., art. 17 K.p.a., art. 88 ust. 1 i 2 uPb w zw. z art. 37 § 1 K.p.a. w zw. z art. 17 K.p.a. pozbawione są usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji.