IV SA/Wa 1370/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2013 r. sprawy ze skargi L. sp. z o.o. sp. kom. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy - oddala skargę - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) - po rozpatrzeniu wniosku spółki "L. sp. z o. o." sp. kom. z siedzibą w W. reprezentowanej przez radcę prawnego M.O. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2012 r. nr [...], orzekającą o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] zmieniającej decyzję tego organu z dnia [...] września 2008 r. nr [...], którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji sześciu budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej w formie dwóch zespołów, z elementami zagospodarowania terenu oraz z sieciami infrastruktury technicznej na działce nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...]na terenie Dzielnicy [...]w W. - utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy w mocy. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. W dniu 14 grudnia 2011 r. wpłynął wniosek J. i M.K. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], zmieniającej decyzję tego organu z dnia [...] września 2008 r. nr [...], która ustalała warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji sześciu budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej w formie dwóch zespołów, z elementami zagospodarowania terenu, z sieciami infrastruktury technicznej, na działce nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...]na terenie Dzielnicy [...]w W. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...]. W uzasadnieniu ww. decyzji Kolegium wskazało, że w rozpatrywanej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] oparty jest o przesłankę wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 155 k.p.a., albowiem nie uzyskano wymaganej zgody wszystkich stron postępowania. Kolegium wyjaśniło, iż stosownie do art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z treści przepisu art. 155 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Jednocześnie Kolegium podniosło, że wykładnia przepisu art. 155 k.p.a. wskazuje, że w przypadku udziału w postępowaniu więcej niż jednej strony, do zmiany lub uchylenia decyzji w trybie powołanego przepisu niezbędna jest zgoda wszystkich stron postępowania. Organ wskazał, że z wniosku o stwierdzenie nieważności oraz akt sprawy wynika, że przed wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] Prezydent W. nie uzyskał zgody wszystkich stron postępowania. Na zmianę przedmiotowej decyzji nie wyrazili zgody J. i M.K. W aktach sprawy brak jest takiej zgody. Zgoda, o której mowa w art. 155 k.p.a. nie może być wyrażona w sposób dorozumiany, musi być ona udzielona w sposób wyraźny poprzez złożenie stosownego oświadczenia w powyższym zakresie organowi. Skoro zatem J. i M.K. nie wyrazili zgody na zmianę decyzji ostatecznej Prezydenta W. z dnia [...] września 2008 r. nr [...], decyzja ta nie mogła zostać zmieniona w trybie art. 155 k.p.a, wobec niespełnienia wszystkich wskazanych w tym przepisie przesłanek. Kolegium uznało, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła spółka "L. sp. z o. o." sp. kom. z siedzibą w W. reprezentowana przez radcę prawnego M.O., zwracając się o uchylenie decyzji Kolegium z dnia [...] października 2012 r. oraz o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że o rażącym naruszeniu prawa decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. W piśmie stanowiącym uzupełnienie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy podniesiono, że kwestionowana decyzja Kolegium narusza: - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a., albowiem na podstawie decyzji ostatecznej zostało wydane pozwolenie na budowę, a inwestycja została już zrealizowana, co prowadzi do postawienia pod znakiem zapytania statusu prawnego własności osób, które nabyły wzniesione budynki mieszkalne, - art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niewskazanie, na czym polega rażące naruszenie prawa, - art. 28 k.p.a. poprzez niedoręczenie decyzji M.M. i P.M., którzy pierwotnie byli stroną decyzji nr [...] oraz nabywcom budynków mieszkalnych wzniesionych w procesie inwestycyjnym, - art. 6, 7 , 8 , 77 k.p.a. wobec nieustalenia, czy zgoda na zmianę decyzji ma jakiekolwiek znaczenie prawne i faktyczne, - art. 156 § 2 k.p.a., gdyż decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że na podstawie decyzji, której nieważność stwierdzono, uzyskane zostało ostateczne pozwolenie na budowę, nieruchomość została zbyta, inwestycja została zrealizowana i rozpoczęto sprzedaż budynków mieszkalnych na rzecz osób trzecich. Podniesiono również, że naruszenie art. 155 k.p.a. nie może zostać uznane za rażące, albowiem przepis ten wymagał wykładni przy jego stosowaniu. Ponadto, decyzja nie wywołała takich skutków, które są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności. W wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zapadła wskazana na wstępie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. Kolegium wskazało, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu nie budzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto, skutkiem tego naruszenia jest powstanie sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie. Zdaniem organu uznać należy, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] zmieniająca decyzję tego organu z dnia [...] września 2008 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy, rażąco naruszyła art. 155 k.p.a. Organ przytoczył treść przepisu art. 155 k.p.a. oraz stwierdził, że jego brzmienie nie budzi jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Z przepisu tego jasno wynika, że aby możliwa była zmiana decyzji ostatecznej, konieczne jest udzielenie zgody przez stronę postępowania. Jednocześnie oczywiste jest, że w sytuacji, gdy przymiot strony postępowania przysługuje więcej niż jednemu podmiotowi, konieczne jest wyrażenie zgody przez wszystkie podmioty legitymujące się przymiotem strony postępowania. W ocenie Kolegium, wydanie decyzji zmieniającej decyzję ostateczną w oparciu o przepis art. 155 k.p.a. z pominięciem warunku uzyskania zgody wszystkich stron postępowania stanowi o wydaniu takiej decyzji z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a. Skutkiem takiej decyzji jest powstanie sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie. Regulacja zawarta w art. 155 k.p.a. stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Zasada trwałości decyzji ostatecznych, zgodnie z art. 16 k.p.a. powoduje, że nie mogą być one zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko w przypadkach wprost określonych w k.p.a. lub w przepisach szczególnych. Dokonanie zatem zmiany decyzji ostatecznej z pominięciem trybu określonego w art. 155 k.p.a., tj. z pominięciem uzyskania zgody wszystkich stron postępowania na zmianę tejże decyzji, godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, a także w uprawnienia przysługujące stronom postępowania administracyjnego. Zdaniem organu, przepis art. 155 k.p.a. w części dotyczącej "nabycia prawa" również nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. W sytuacji, gdy w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej brała udział więcej niż jedna strona, nie jest konieczne wykazanie, że każda ze stron nabyła prawo z decyzji i w związku z tym konieczne jest uzyskanie zgody każdej ze stron. Wystarczy stwierdzenie, że decyzja tworzy prawo tylko dla jednej ze stron postępowania. Przepis art. 155 nie ustanawia bowiem warunku, aby każda ze stron nabyła prawo na mocy decyzji ostatecznej. Organ nie podzielił zarzutu, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 2 k.p.a. z uwagi na nieodwracalne skutki prawne, polegające na uzyskaniu ostatecznego pozwolenia na budowę, zbyciu nieruchomości, zrealizowaniu inwestycji oraz sprzedaży budynków mieszkalnych na rzecz osób trzecich. Wskazał, że nieodwracalność skutków prawnych nie odnosi się do faktów, nie można więc pojęcia tego utożsamiać z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji. Kolegium nie uwzględniło również zarzutu dotyczącego naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez niedoręczenie decyzji M.M. i P.M., którzy pierwotnie byli stroną decyzji nr [...] oraz nabywcom budynków mieszkalnych wzniesionych w procesie inwestycyjnym. Organ wskazał, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Zauważył, że z treści księgi wieczystej Nr [...], pozyskanej z przeglądarki ksiąg wieczystych prowadzonej w systemie elektronicznym przez Ministerstwo Sprawiedliwości (stan na dzień 29 stycznia 2013 r.) wynika, iż prawo własności nieruchomości przysługuje wyłącznie spółce "L. sp. z o.o." sp. kom. Tym samym brak jest podstaw do powiadamiania o postępowaniu innych podmiotów. Nadto w ocenie Kolegium, skoro prawa z decyzji wydanej na rzecz M. i P.M. zostały przeniesione, to stroną praw i obowiązków winien być podmiot, którego praw i obowiązków decyzja obecnie dotyczy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka L. sp. z o.o. sp. kom. z siedzibą w W. reprezentowana przez radcę prawnego M.O. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. poprzez nadużycie instytucji stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, poprzedzającej w procesie inwestycyjnym wydanie pozwolenia na budowę, które stało się ostateczne, a na jego podstawie inwestor zrealizował inwestycję w całości; zdaniem skarżącego, wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja nie narusza żadnych praw strony wnioskującej – M. i J.K., ani praw żadnej innej strony postępowania, nie wyrządza właścicielom sąsiednich nieruchomości żadnej szkody, natomiast zagraża istotnym interesom inwestora, który wzniósł budynki mieszkalne działając w zaufaniu do ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz finalnie zagraża interesom nabywców wzniesionych budynków mieszkalnych poprzez postawienie pod znakiem zapytania statusu prawnego ich własności, - art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. z uwagi na to, że decyzja z dnia 30 października 2012 r. nie została skierowana do wszystkich stron; krąg stron postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji określa się odrębnie - zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną tego postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji; stroną tego postępowania są też nabywcy budynków mieszkalnych wzniesionych w procesie inwestycyjnym zapoczątkowanym unieważnioną decyzją, gdyż to finalnie ich interesu prawnego i faktycznego dotknąć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy; ponadto, w sentencji decyzji z dnia [...] października 2012 r. nie wskazano, z jakiego przepisu organ wywodzi rażące naruszenie prawa; organ nie odniósł się do trzeciej przesłanki rażącego naruszenia prawa, tj. skutków, które unieważniona decyzja o warunkach zabudowy wywołała, a które są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności; w decyzji z [...] października 2012 r. nie wyjaśniono z czego wynika cecha rażącego naruszenia prawa, - art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a., gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego nakazujących organom administracji podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, - art. 155 k.p.a., ponieważ organ dokonał błędnej wykładni normy art. 155 k.p.a. i w efekcie przyjął, że M. i J.K. służyło prawo, które mieliby nabyć na mocy unieważnionej decyzji o warunkach zabudowy, - art. 156 § 2 k.p.a., gdyż zaskarżona decyzja została wydana w sytuacji, gdy decyzja, której nieważność organ stwierdził, wywołała nieodwracalne skutki prawne; na podstawie decyzji z [...] grudnia 2008 r. nr [...] pierwotny beneficjent tej decyzji uzyskał ostateczne pozwolenie na budowę, zbył nieruchomość na rzecz spółki L. sp. z o.o. sp. kom., spółka wzniosła inwestycję, zakończyła ją i rozpoczęła sprzedaż budynków mieszkalnych na rzecz osób trzecich; w takich okolicznościach usuwanie z obrotu decyzji o warunkach zabudowy wydanej na rzecz poprzedniego właściciela nieruchomości jest niedopuszczalne, gdyż nabywcy budynków mieszkalnych oraz inwestor działali w dobrej wierze i zaufaniu do stanu prawnego w dacie nabycia przez nich uprawnień do nieruchomości. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2012 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez zawodowego pełnomocnika na rzecz skarżącego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do oceny, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania. Kontroli Sądu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] października 2012 r. nr [...], orzekającą o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] zmieniającej decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2008 r. nr [...], którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji sześciu budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej w formie dwóch zespołów, z elementami zagospodarowania terenu oraz z sieciami infrastruktury technicznej na działce nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...]na terenie Dzielnicy [...]w W. Zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Tryb ten umożliwia kontrolę również ostatecznych decyzji administracyjnych, co stanowi wyjątek od zasady zawartej w art. 16 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, lecz jedynie zbadanie kwalifikowanej niezgodności decyzji z prawem. Stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie spełniona którakolwiek z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., przy czym przesłanki te nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Organ prowadzący postępowanie nieważnościowe bada kontrolowaną decyzję, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie jej wydania. Przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze w postaci skutków, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04). Objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2008 r. została wydana na podstawie art. 155 k.p.a. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie oparte na tym przepisie stwarza zatem organom administracji publicznej możliwość uchylenia bądź zmiany decyzji ostatecznej, w oparciu o którą ukształtowane zostały prawa i obowiązki stron postępowania i w wyniku wydania nowej decyzji - doprowadzenia do zmiany ustalonych praw i obowiązków. Celem tego postępowania nie jest jednak ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Orzekając w trybie art. 155 k.p.a. organ winien rozważyć, czy w sprawie zaistniały przesłanki oparte na interesie społecznym lub słusznym interesie strony, przemawiające za uchyleniem lub zmianą decyzji, a także czy regulacje zawarte w przepisach szczególnych nie sprzeciwiają się żądanej przez stronę weryfikacji decyzji ostatecznej. W kontrolowanej sprawie organ działający w tym trybie nie zbadał wszystkich przesłanek przemawiających za bądź przeciwko zmianie ostetecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zasadniczą przeszkodę uniemożliwiającą zastosowanie trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. stanowił bowiem brak zgody stron postępowania na zmianę decyzji. Decyzja Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2008 r. została wydana na wniosek inwestora, przy czym zauważyć należy, że nie był on jedyną stroną postępowania zakończonego decyzją Prezydenta W. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. W aktach sprawy brak jest jednak oświadczeń pozostałych stron postępowania w zakresie zgody na zmianę decyzji. W tym miejscu wskazać należy, że w przypadku udziału w postępowaniu więcej niż jednej strony, do zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. niezbędna jest zgoda wszystkich stron postępowania. Wymóg uzyskania zgody dotyczy wszystkich stron, które nabyły prawo na mocy decyzji ostatecznej. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie nie tylko inwestor, lecz również inne strony nabyły określone prawo. Przez zgodę strony niezbędną do zmiany decyzji ostatecznej należy zatem rozumieć nie tylko zgodę strony inicjującej takie postępowanie, lecz zgodę wszystkich podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie. Decyzja ta dotyczy bowiem interesu prawnego wszystkich stron postępowania i dlatego wszystkie strony muszą wyrazić zgodę na jej zmianę w trybie art. 155 k.p.a. Zgoda taka musi być ponadto wyraźna. Wobec braku regulacji dopuszczającej wyrażenie zgody poprzez milczenie strony, nie można uznać, aby możliwe było dorozumiane bądź domniemane wyrażenie zgody na uchylenie lub zmianę decyzji. W odniesieniu do zarzutu strony skarżącej, że wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji J. i M.K. nie nabyli żadnego prawa materialnego przez uzyskanie przez właściciela sąsiedniej działki decyzji nr [...] o warunkach jej zabudowy, stwierdzić należy, iż stanowisko skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. Stronami postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, poza wnioskodawcą, będą zawsze właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości objętej inwestycją oraz nieruchomości przylegających do terenu inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest decyzją, na mocy której strona nabywa prawa, gdyż określa, czy inwestycja jest w danym miejscu możliwa. Z tego względu wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. z 2012 r., poz. 647), przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana w sprawie, w której stronami byli właścicele nieruchomości sąsiednich, dotyczy także praw tych osób, bowiem określenie warunków planowanej zabudowy oddziałuje na możliwość zabudowy i korzystania z ich nieruchomości. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy krąg stron postępowania powinien być określany możliwie szeroko, z uwzględnieniem zakresu oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, przy czym stroną w tym postępowaniu będą również właściciele lub użytkownicy wieczyści działek, które nie sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji, jeśli wykażą się interesem prawnym w rozumieniu art 28 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że ochrona interesów osób trzecich występuje nie tylko na etapie pozwolenia na budowę, wydawanego na podstawie przepisów Prawa budowlanego, lecz już we wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, w ramach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy są wiążące dla organu wydającego pozwolenie na budowę, stosownie do art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Za chybiony należy uznać pogląd skarżącego podważający interes prawny właścicieli działki sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym niekwestionowane jest stanowisko przyznające właścicielom oraz użytkownikom wieczystym nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji prawa stron w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Stanowisko to znajduje oparcie nie tylko w przepisach prawa cywilnego, tj. art. 140 k.c., lecz także wynika wprost z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Niekwestionowany jest również interes prawny tych podmiotów w sprawach, dotyczących zmiany tego rodzaju decyzji w trybach nadzwyczajnych, w tym również w trybie art. 155 k.p.a. Przymiot strony postępowania zgodnie z art. 28 k.p.a. powiązany jest wówczas z posiadaniem przez określone podmioty interesu prawnego wywodzącego się z ich prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego sąsiednich nieruchomości. Zgoda strony stanowi podstawową przesłankę stosowania art. 155 k.p.a. Brak zgody lub jej wadliwość prowadzi do rażącego naruszenia prawa. Ponieważ w niniejszej sprawie przesłanka zgody stron postępowania nie została spełniona, prawidłowo organ stwierdził nieważność kontrolowanej przez niego decyzji. Pozostałe zarzuty podniesione w skardze również pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. W szczególności, zrealizowanie inwestycji nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a., lecz należy je rozpatrywać w kategorii skutków faktycznych decyzji. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.