II OSK 2291/16

Dnia 10 października 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Beata Zborowska-Guziuk po rozpoznaniu w dniu 10 października 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2053/15 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 czerwca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2053/15, oddalił skargę C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] lipca 2015 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z [...] czerwca 2015 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy [...] wpisanej decyzja z [...] r. do rejestru zabytków usytuowanej w [...] należącym do C. sp. z o.o. z siedzibą w [...](dalej: "Spółka"). W uzasadnieniu organ wskazał, że we wskazanym powyżej obiekcie prowadzone są bez wiedzy i zgody organu oraz bez wymaganego zezwolenia prace budowlane polegające na [...], co powoduje nieodwracalne niszczenie oryginalnej substancji budynku. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] lipca 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zakwestionowane roboty budowlane prowadzone były na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] r. zezwalającej G. sp. z o.o. w [...]. Wywiódł przy tym, że przepisy, na których podstawie zostało wydane zezwolenie na przeprowadzenie prac budowlanych, nie przewidywały określenia terminu ważności pozwoleń wydawanych przez organy ochrony zabytków, w związku z czym upływ terminu realizacji robót wskazanego w zezwoleniu na przeprowadzenie robót budowlanych nie spowodował wygaśnięcie decyzji. Minister zaznaczył jednocześnie, że nakazanie wstrzymania robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków możliwe jest także w sytuacji, gdy roboty prowadzone są w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu. Z uwagi na powyższe organ wskazał, że udzielone zezwolenie na prace budowlane przewidywało, iż należy wykonać je zgodnie z dokumentacją "[...]", która przewidywała [...]. Po rozparzeniu skargi Spółki na powyższe orzeczenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Spółka nie dysponowała zgodą organu konserwatorskiego na prowadzenie prac budowlanych związanych z [...]. Sad wskazał, że gdyby nawet przyjąć, że Spółka jest następcą prawnym G.sp. z o.o., to powinna dysponować decyzją przenoszącą na siebie ustalenia zawarte w decyzji z [...] r. Zdaniem Sądu w związku z tym, że Spółka nie posiada decyzji organów ochrony konserwatorskiej pozwalającej na prowadzenie prac budowlanych, spełniony został wymóg nakazania wstrzymania prac budowlanych przy zabytku, pomimo błędnego uzasadnienia zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odpowiada prawu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka, zaskarżając go w całości i zarzucając Sądowi I instancji naruszenie: a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zasługiwała ona na uwzględnienie z uwagi na błędne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji; b) art. 1 § 1 w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. przez wykroczenie przez Sąd I instancji poza zakres przysługujących mu kompetencji i dokonanie własnych ustaleń przez wskazanie, że Spółka jest następcą prawnym G. sp. z o.o. w sytuacji, gdy była ona podwykonawcą w ramach prowadzonych robót budowlanych; c) art. 151 w zw. z art. 141 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem art. 43 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r. poz 1446), dalej: "ustawa o ochronie", przez nakazanie wstrzymania robót budowlanych oraz art. 15 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. przez naruszenie zasady dwuinstancyjności polegające na nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego w obu instancjach, a jedynie przez organ II instancji oraz z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. przez dowolną ocenę projektu budowlanego polegającą na pominięciu, że w projekcie wskazano możliwość [...]; d) art. 43 pkt 2 ustawy o ochronie przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w ustalonym stanie faktycznym zachodzą przesłanki do zastosowania tego przepisu, gdyż roboty budowlane wskazane w zaskarżonej decyzji były wykonywane bez wymaganego pozwolenia, w sytuacji, gdy były one realizowane na podstawie pozwolenia uzyskanego przez inwestora; e) art. 44 ust. 1 ustawy o ochronie przez jego niezastosowanie i pominięcie, że zaskarżona decyzja wygasła w terminie dwóch miesięcy od dnia jej doręczenia w związku z czym nie istniał substrat zaskarżenia. Mając powyższe na uwadze, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania bądź uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Uzasadniając powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie podniósł, że decyzja nakazująca wstrzymanie robót budowlanych wygasła po upływie 2 miesięcy od dnia jej doręczenia z uwagi na niewydanie żadnej z decyzji wymienionych w art. 44 ust. 1 ustawy o ochronie. Spółka podkreśliła, że to nie ona, ale inwestor powinien być adresatem zaskarżonych decyzji. Zaznaczyła także, że w projekcie budowlanym nie wskazano [...], w związku z czym wykonanie prac zakwestionowaną techniką było zgodne z ustaleniami w zakresie całej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie w wyniku stwierdzenia, że Spółka prowadziła prace budowlane polegające na [...], doszło do wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 43 pkt 2 ustawy o ochronie. Zgodnie z tym przepisem wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję o wstrzymaniu wykonywanych bez jego pozwolenia lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru lub w jego otoczeniu. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że przepis ten znajduje zastosowanie zarówno w sytuacji, gdy prace budowlane prowadzone są przy zabytku wpisanym do rejestru lub w jego otoczeniu bez stosownego pozwolenia, oraz gdy prace te są prowadzone na podstawie zezwolenia, ale wbrew jego treści. W tym miejscu należy wskazać, że Spółka nie legitymowała się zezwoleniem na prowadzenie robót budowlanych na obiekcie zabytkowym, ale swoje uprawnienie do ich wykonywania wywodziła z pozwolenia wydanego w [...] r. na rzecz G. sp. z o.o. przy czym w żaden sposób w toku postępowania administracyjnego nie wykazała, że jest uprawniona do korzystania z tego zezwolenia. We wspomnianym zezwoleniu wskazano, że prace budowlane mają odbyć się zgodnie z dokumentacją uzgodnioną z wojewódzkim konserwatorem zabytków, która przewidywała, że [...]. Wspomniana dokumentacja przewidywała również [...]. Tymczasem Spółka, prowadząc prace budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru, dokonywała [...], tj. w sposób niezgodny z przywołaną dokumentacją przewidującą [...]. Tym samym nawet w przypadku, gdyby Spółka prowadziła zakwestionowane prace budowlane na podstawie zezwolenia inwestora, to były one wykonywane w sposób niezgodny z jego treścią, gdyż brak wskazania metody wykonywania prac dotyczył jedynie [...]. Odnosząc się do argumentu skarżącego kasacyjne dotyczącego wydania decyzji administracyjnej w stosunku do niewłaściwego podmiotu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ulega wątpliwości, że decyzja nakazująca wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych przy zabytku albo w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu może zostać wydana nie tylko w stosunku do właściciela zabytku czy inwestora, ale każdego podmiotu prowadzącego prace budowlane na zabytku. Celem wstrzymania robót budowlanych jest bowiem zabezpieczenie zabytku przed jego zniszczeniem, co najefektywniej można osiągnąć, wydając decyzję w stosunku do podmiotu prowadzącego prace budowlane. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie uznał, że w sprawie zachodziły przesłanki nakazania Spółce wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 43 pkt 2 ustawy o ochronie, a rozstrzygnięcie organu odwoławczego było prawidłowe. Oznacza to, że zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 151 w zw. z art. 141 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z naruszeniem art. 43 pkt 2 ustawy o ochronie oraz w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., a także naruszenia art. 43 pkt 2 ustawy o ochronie należało uznać za niezasadne. Jednocześnie odnosząc się do zarzutu wykroczenia przez Sąd I instancji poza zakres przysługujących mu kompetencji i dokonanie własnych ustaleń prowadzących do uznania, że Spółka jest następcą prawnym podmiotu, na którego rzecz wystawione zostało w [...] r. zezwolenie na wykonanie robót budowlanych, Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut za nieuzasadniony. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie wskazał bowiem, że Spółka jest następcą prawnym G. sp. z o.o., a jedynie podkreślił, że gdyby nim była, to powinna dysponować decyzją przenoszącą na nią ustalenia zawarte zezwoleniu na roboty budowlane wydane w [...] r. Za niezasadny należało uznać również zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 141 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 15 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. przez naruszenie zasadny dwuinstancyjności polegające na nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego w obu instancjach. Zasada dwuinstancyjności przewiduje, że sprawa administracyjna powinna zostać rozpoznana i rozstrzygnięta dwukrotnie, co znajduje swój wyraz w ukształtowaniu postępowania odwoławczego jako postępowania, którego przedmiotem jest ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej, a nie zweryfikowanie decyzji wydanej przez organ I instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy uprawniony jest do prowadzenia własnego postępowania wyjaśniającego, w którego może dojść do zebrania dodatkowego materiału dowodowego. W konsekwencji przyjąć należy, że sytuacja, w której organ odwoławczy rozpatruje i rozstrzyga sprawę na podstawie szerszego materiału dowodowego, jest zgodna z funkcją i obowiązującym modelem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 44 ust. 1 ustawy o ochronie przewidującego, że decyzja o wstrzymaniu prac budowlanych wykonywanych bez pozwolenia lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wygasa po upływie 2 miesięcy od dnia jej doręczenia, jeżeli w tym terminie wojewódzki konserwator zabytków nie wyda jednej z decyzji wskazanych w tym przepisie, należy odnotować, że decyzja organu II instancji została wydana [...] lipca 2015 r., a zatem z zachowaniem terminu 2 miesięcy od wydania decyzji pierwszoinstancyjnej. Jednocześnie mając na uwadze, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego ustalonego na dzień wydania decyzji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zobowiązany był do rozpoznania sprawy zainicjowanej skargą Spółki. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.