IV SA/Wa 2558/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Piotr Korzeniowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Z.G. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania oddala skargę Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest postanowienie Wojewody [...] z [...] lipca 2015 r. nr [...] (znak sprawy: [...]) utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy. Z.G., dalej również "skarżący", pismem z 1 grudnia 2014 r., które do organu wpłynęło 8 grudnia 2014 r., zwrócił się do Prezydenta Miasta [...], dalej również "Prezydenta", o wypłatę odszkodowania za grunt oznaczony jako działki [...] i [...], obręb [...], położony w [...] (Dzielnica [...]) przy ul. [...]. We wniosku skarżący wskazał, że decyzją Prezydenta z [...] kwietnia 2006 r. nr [...] zatwierdzono podział działki ewidencyjnej nr [...] na działki [...] i [...], natomiast decyzją Prezydenta z [...] kwietnia 2006 r. nr [...] zatwierdzono podział działki ewidencyjnej nr [...] na działki [...] i [...]. Skarżący dodał, że mimo podziału ww. działek nie zostały naniesione zmiany na mapie zasadniczej, nie wprowadzono zmian w ewidencji gruntów, jak również nie ujawniono prawa gminy do wydzielonych działek w księdze wieczystej. W ocenie skarżącego mimo przeznaczenia działek [...] i [...] pod poszerzenie ul. [...], zaliczonej na podstawie uchwały Nr [...] Rady Powiatu [...] z [...] sierpnia 2002 r. do kategorii dróg gminnych, organ nie wypłacił mu odszkodowania. Skarżący na wezwanie Prezydenta przedstawił zawiadomienie z 8 lipca 2004 r. o wszczęciu postępowania w sprawie podziału nieruchomości, decyzje Prezydenta z [...] kwietnia 2006 r. zatwierdzające podział nieruchomości, wstępny projekt podziału nieruchomości wpisanej w księdze wieczystej nr [...], tj. działek [...] i [...], obręb [...], oraz wydruk księgi wieczystej [...]. Prezydent postanowieniem z [...] maja 2015 r., wydanym na podstawie art. 61a w zw. z art. 123 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej "k.p.a." w związku z art. 98 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), dalej również "u.g.n.", odmówił wszczęcia postępowania na wniosek Z.G. z 8 grudnia 2014 r. w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt oznaczony jako działki [...] i [...], obręb [...], położony w [...] (Dzielnica [...]) przy ul. [...]. Organ uznał, że nie jest możliwe wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art. 98 u.g.n. w sytuacji, gdy braki formalne wniosku nie zostały usunięte, w szczególności gdy nie dostarczono dokumentów potwierdzających, iż etap uzgodnień został zakończony wynikiem negatywnym oraz podział nieruchomości nastąpił z urzędu. Na skutek zażalenia skarżącego od powyższego postanowienia, Wojewoda [...] postanowieniem z [...] lipca 2015 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda [...] stwierdził, że podział nieruchomości w wyniku którego powstały działki ewidencyjne o nr [...] i [...], przeznaczone pod poszerzenie drogi publicznej nie zostały dokonane na wniosek właściciela i w związku z tym nie przeszły z mocy prawa na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, stąd zaistniała przeszkoda przedmiotowa do wszczęcia postępowania. Organ podkreślił, że odszkodowanie w trybie art. 98 u.g.n. ustalane jest z tytułu wydzielenia decyzją zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości (dokonany na wniosek właściciela) działek gruntu pod drogi publiczne i ich przejścia z mocy prawa na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. Skargę na postanowienie z 3 lipca 2015 r. Wojewody [...] wywiódł Z.G. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 156 § 1 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia w trybie art. 98 u.g.n., podczas gdy żądanie zawarte we wniosku z 1 grudnia 2014 r. dotyczyło spraw wydzielonych w trybie art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. W uzasadnieniu skargi skarżący zreferował przebieg postępowania i wskazał, że organ błędnie ocenił, że wniosek z 1 grudnia 2014 r. dotyczył żądania odszkodowania w trybie art. 98 u.g.n. Skarżący podniósł, że działki [...] i [...] zostały "na mocy art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. przeznaczone do poszerzenia lokalnej gminnej publicznej ul. [...]" oraz zajęte bez zgody właściciela pod inny cel publiczny, tj. gazociąg, kanał telekomunikacyjny i linię energetyczną 110kV, co powoduje, że wydzielonych działek nie można swobodnie zagospodarować czy zbyć. Ponadto właściciel ma obowiązek udostępnić działki w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, służbom technicznym. Skarżący podkreślił, że Prezydent nie wystąpił dotychczas z propozycją zakupu ww. działek bądź ich zamiany, jak również nie wszczął postępowania wywłaszczeniowego. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej również "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uwzględnienie przez Sąd skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle tego przepisu Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przepis ten został dodany przez art. 1 pkt 27 ustawy z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r. poz. 658), która weszła w życie 15 sierpnia 2015 r. Na mocy art. 2 powołanej ustawy, przepis art. 119 pkt 3 p.p.s.a. znajduje zastosowanie do postępowań wszczętych przed dniem 15 sierpnia 2015 r. Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie z [...] lipca 2015 r. Wojewody [...] oraz poprzedzające je postanowienie z [...] maja 2015 r. Prezydenta Miasta [...], nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 61 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które służy zażalenie (art. 61a § 1 i § 2 k.p.a.). Z treści cytowanego art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Zatem organ obwiązany jest dokonać wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania, przy czym ta wstępna analiza wniosku nie może zmierzać do głębszej analizy sprawy. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W nauce prawa przyjmuje się, że "inne uzasadnione przyczyny" skutkujące odmową wszczęcia postępowania to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, tj.: (a) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; (b) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, np. (–) sprawa należy do zakresu działania organów administracji, ale podlega załatwieniu w innej formie niż decyzja, np. w formie czynności materialno-technicznej, aktu stanu cywilnego lub zaświadczenia, (–) sprawa ma charakter administracyjny, ale dane uprawnienie lub obowiązek wynika wprost z ustawy (lub wydanego na jej podstawie aktu normatywnego) i nie wymaga konkretyzacji (rozstrzygnięcia) w formie decyzji, (–) sprawa ma charakter administracyjny, ale nie jest objęta w ogóle regulacją administracyjnoprawną, (–) sprawa nie ma charakteru administracyjnego, lecz cywilnoprawny i załatwiana jest w formie umowy albo jednostronnej czynności cywilnoprawnej; (c) wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; d) wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; e) wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (przedawnienie materialnoprawne)"(zob. Z. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stanął na stanowisku, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie. Kontrolowane przez Sąd postępowanie zainicjowane zostało żądaniem skarżącego Z.G., zawartym w piśmie z 1 grudnia 2014 r. Skarżący zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o wypłatę odszkodowania za działki gruntu oznaczone nr [...] i [...] z obrębu [...] zajęte pod poszerzenie ul. [...] w [...] uwzględniając utracone korzyści. Powyższe działki powstały na skutek decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2006 r. nr [...] i [...], wydanych na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zatwierdzających podział działki ewidencyjnej [...] z obrębu [...] i utworzeniu działek [...] i [...] oraz działki ewidencyjne [...] z obrębu [...] i utworzeniu działek [...] i [...]. Organy orzekające w sprawie stanęły na stanowisku, że niemożliwe jest wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za te działki. Podział ww. działek, które zostały przeznaczone pod poszerzenie drogi publicznej, nie został dokonany na wniosek w właściciela nieruchomości i w związku z tym, działki te nie przeszły z mocy prawa na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. Stąd niemożliwe było wydanie decyzji w trybie wskazanym w art. 98 u.g.n. Kluczowym zagadnieniem w rozpoznawanej sprawie było określenie skutków prawnych decyzji Prezydenta z [...] kwietnia 2015 r. zatwierdzających podział ww. działek. W tym miejscu wyjaśnić zatem należy, że przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. jest ewidencyjny podział nieruchomości. W ramach takiego podziału powstają nowe działki gruntu o wyodrębnionych ewidencyjnie granicach i określonej wielkości powierzchni każdej z tych działek. Z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca taki podział staje się ostateczna istnieje podstawa do wprowadzenie zmian do ewidencji gruntów i budynków oraz księgi wieczystej, ale tylko w zakresie oznaczenia nieruchomości, tj. oznaczenia numerami ewidencyjnymi wydzielonych działek gruntu i granicami tych działek. Ewidencyjny podział nieruchomości nie skutkuje natomiast zmianą stanu własnościowego i po takim podziale nieruchomość nadal pozostaje własnością tych podmiotów, którym przed podziałem przysługiwało do nich prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego. Tym samym decyzja o zatwierdzeniu ewidencyjnego podziału nieruchomości wydana w postępowaniu podziałowym wszczętym z urzędu nie wywołuje skutku prawnego określonego w art. 98 u.g.n. Nawet w przypadku, gdy przedmiotem podziału nieruchomości jest wydzielenie działki lub działek gruntu przeznaczonych pod przyszłą drogę publiczną lub pod poszerzenie istniejącej już drogi publicznej w postępowaniu podziałowym wszczętym z urzędu na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. (por. M. Wolanin, Podziały i scalenia nieruchomości, Warszawa 2011, s. 297-300). Innymi słowy oznacza to, że wydanie z urzędu decyzji zatwierdzających podział ww. działek nie stanowiły podstawy do wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania i wydania decyzji o odszkodowaniu, stosownie do treści art. 129 ust. 5 u.g.n. W ocenie Sądu kontrolowane rozstrzygnięcie było zatem prawidłowe. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał, że nie mogą one odnieść zamierzonego skutku. Z treści wniosku z 1 grudnia 2014 r. wynika, że skarżący domagał się odszkodowania, za działki oznaczone ewidencyjnie [...] i [...], z obrębu [...], które w jego ocenie przeszły na własność gminy. Jak wywiedziono powyżej działki te nie zmieniły właściciela na skutek decyzji zatwierdzających podział ww. działek. Tym samym nie było podstaw do wydania decyzji administracyjnej ustalającej wysokość odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości. Z akt sprawy wynika natomiast, że prawo własności skarżącego co do ww. działek zostało ograniczone na skutek ich przeznaczenia pod poszerzenie drogi, tj. ul. [...] w [...], zaliczonej do kategorii dróg gminnych. Przeznaczenie tych działek pod poszerzenie drogi, na co wskazują decyzje Prezydenta z [...] kwietnia 2006 r. zatwierdzające podział działek, wynikało z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] i [...]. Właścicielowi nieruchomości przysługiwać mogą więc roszczenia od gminy wynikające w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, w sytuacji, gdy korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Roszczenia te mają charakter cywilnoprawny i dochodzone mogą być przed sądem powszechnym. W konsekwencji Sąd nie uwzględnił zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i art. 156 § 1 k.p.a. Uchybienia procesowe organu administracji, które miały miejsce w szczególności w wadliwie sporządzonym uzasadnieniu, w ocenie Sądu nie były naruszeniami przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy. Sąd nie mógł natomiast odnieść się do kwestii założenia i przeprowadzenia ciągów, przewodów, urządzeń uniemożliwiających właścicielowi dalszego korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób z jego dotychczasowym przeznaczeniem i prawa właściciela do żądania nabycia od niego nieruchomości. Kontrola Sądu ogranicza się do oceny wniosku skarżącego z 1 grudnia 2014 r., w którym powyższe okoliczności nie były podnoszone. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.