II FSK 1298/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Bogusław Dauter (sprawozdawca), Sędzia NSA Jolanta Sokołowska, Sędzia WSA (del.) Dominik Gajewski, Protokolant Justyna Bluszko-Biernacka, po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej K. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 1 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Bd 864/15 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej K. z siedzibą w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 20 lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia wpłat na poczet opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 1 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Bd 864/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej “K." w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z 20 lipca 2015 r. w przedmiocie zaliczenia wpłat na poczet opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku spółdzielnia zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1) i pkt 2) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie: 1) art. 6h i 6m w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013r., poz. 1399 ze zm., dalej: u.c.p.g.) poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że spółdzielnia w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 31.01.2015 r. była zobowiązana do składania deklaracji i wnoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a także poprzez błędne uznanie, że obowiązek składania deklaracji i ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest związany z wykonywanym przez spółdzielnię zarządem nieruchomością wspólną; 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6h i art. 6m w zw. z art. 2 ust. 3 u.c.p.g. poprzez oddalenie skargi spółdzielni, w sytuacji, gdy w świetle ww. przepisów spółdzielnia nie była zobowiązana do składania deklaracji i wnoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie na jej rzecz od organu odwoławczego zwrotu kosztów postępowania w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Odnośnie do pierwszego ze stawianych zarzutów, strona skarżąca nie wykazała, na czym polega błędna wykładnia art. 6h i 6m w zw. z art. 2 ust. 3 u.c.p.g., a tym bardziej, jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów. Argumentacja wspierająca postawiony zarzut nie ma charakteru jurydycznego, a jedynie ogranicza się do argumentów pozamerytorycznych (słusznościowych), takich jak: nieskuteczna windykacja należności, zwiększenie kosztów funkcjonowania spółdzielni, brak jakichkolwiek relacji pomiędzy spółdzielnią a opłatami za gospodarowanie odpadami komunalnymi, czy brak instrumentów zastosowania przymusu uzyskania informacji o ilości osób zamieszkujących lokal, a także innych informacji wynikających z deklaracji. W konsekwencji całkowicie chybione jest negowanie obowiązku składania deklaracji i wnoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jako związane z wykonywaniem przez spółdzielnię mieszkaniową zarządu nieruchomością wspólną. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy i wyczerpujący wywiódł co do zasadności przedmiotowego obowiązku. W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z art. 6h u.c.p.g., właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W myśl art. 6m ust. 1 u.c.p.g., właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. Z kolei z art. 2 ust. 3 u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym do 31 stycznia 2015 r.) wynika, że w razie zabudowania nieruchomości budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiona została odrębna własność lokali, obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali lub właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany. Cechą charakterystyczną odrębnej własności lokalu jest przymusowa, nie podlegająca podziałowi lub zniesieniu, współwłasność w częściach ułamkowych gruntu oraz wszystkich części budynków i innych urządzeń nieprzeznaczonych wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali, przy czym udział w nieruchomości wspólnej stanowi prawo związane z własnością lokalu (art. 3 u.w.l.). W ocenie spółdzielni, nie jest ona podmiotem o którym mowa w art. 2 ust. 3 u.c.p.g. Nie podzielając tego poglądu, należy podkreślić, że nie chodzi tu o tryb sprawowania zarządu, a o rozumienie jego sprawowania. Zarząd nieruchomością wspólną, co prawidłowo podniósł sąd pierwszej instancji, uregulowany został w rozdziale czwartym ustawy o własności lokali (art. 18-33). Zgodnie z jej art. 18, zarząd nieruchomością wspólną może być uregulowany umownie. Dopiero w braku umowy stosuje się reżim ustawowy. W przypadkach w umowie nieuregulowanych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy dotyczące sposobu zarządu. Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.w.l., właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej lub prawnej (tzw. zarząd powierzony). W art. 2 ust. 3 u.c.p.g. mówi się o osobach sprawujących zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali, zatem nie tylko o osobach pełniących funkcję zarządu wspólnoty mieszkaniowej (wybranych zgodnie z art. 20 ust. 1 u.w.l.), ale również o każdej osobie fizycznej lub prawnej, której zarząd został powierzony. Spółdzielnia mieszkaniowa jest osobą prawną sprawującą zarząd nieruchomością wspólną. Po ustanowieniu na rzecz swoich członków lub innych osób odrębnej własności lokali na zasadach określonych w przepisach Rozdziału 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, odwołujących się w pewnych kwestiach do przepisów ustawy o własności lokali, spółdzielnia sprawuje zarząd nieruchomościami wspólnymi, jak zarząd powierzony w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali, z mocy art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. W ocenie NSA, takie dalsze odesłanie przez art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych do zarządu powierzonego w rozumieniu ustawy o własności lokali przesądza, iż spółdzielnia sprawuje - jak to określa przepis art. 2 ust. 3 u.c.p.g.- zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu ustawy o własności lokali (zob. wyrok WSA w Lublinie z 18 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Lu 1230/14). Prawidłowo sąd pierwszej instancji powołał się na uchwałę NSA z 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12 (ONSAiWSA 2013/2/23), w której Sąd, wypowiadając się co do charakteru zarządu, o którym mowa w art. 27 ust. 2 u.s.m., odwołał się do uzasadnienia uchwały Sądu Najwyższego z 26 listopada 2008 r., sygn. III CZP 100/08 (OSNC 2009, Nr 10, poz. 140), który wskazał, że w potencjalnej kolizji mogą tu występować dwie ustawy określające swoiste reżimy zarządu nieruchomością wspólną: u.w.l. i u.s.m. Ustawodawca w art. 27 ostatnio wymienionej ustawy rozstrzygnął o wyborze spółdzielczego (nie zaś powszechnego) reżimu zarządu nieruchomością wspólną, ramach w którego spółdzielnia sprawuje taki zarząd z mocy ustawy, tak jak zarządza nieruchomościami stanowiącymi jej wyłączną własność. Wprawdzie stosownie do art. 27 ust. 1 u.s.m., "w zakresie nieuregulowanym w ustawie do prawa odrębnej własności lokalu stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o własności lokali, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3" - co mogłoby ewentualnie wskazywać na poddanie omawianej sfery stosunków unormowaniom u.w.l., jednakże zakres stosowania przepisów o zarządzie nieruchomością wspólną określa nie przytoczony ust. 1 art. 27, lecz ust. 2 tego artykułu, rozstrzygający o bardzo wąskim stosowaniu odpowiednich dla tej materii przepisów u.w.l. Innymi słowy, w spółdzielniach mieszkaniowych w zasadzie nie stosuje się tych przepisów ustawy o własności lokali, które dotyczą zarządu nieruchomością wspólną, w tym także i tych, które dotyczą funkcjonowania wspólnoty mieszkaniowej powołanej głównie w tym celu, aby właściciele lokali mogli sprawnie zarządzać nieruchomością wspólną. Wyłączenie stosowania również tych przepisów u.w.l. jest w spółdzielniach mieszkaniowych zrozumiałe, gdyż w innym przypadku dochodziłoby do stosowania dwóch systemów dotyczących zarządzania tą samą nieruchomością - systemu właściwego dla spółdzielni i systemu właściwego dla wspólnoty mieszkaniowej. Jest oczywiste, że taka sytuacja prawna byłaby źródłem trudności w zarządzaniu wspólną nieruchomością. Ustawodawca zdecydował, że w odniesieniu do nieruchomości spółdzielni mieszkaniowej w razie pojawienia się innych niż spółdzielnia właścicieli lokali stosuje się w powyższym zakresie przede wszystkim procedury (...) przewidziane w przepisach ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Dalej NSA stwierdził, że podstawowe znaczenie w kształtowaniu systemu zarządu nieruchomością wspólną, której współwłaścicielką jest spółdzielnia mieszkaniowa, ma art. 27 ust. 2 zdanie pierwsze u.s.m., stanowiący że: "Zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 u.w.l., choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26". Według NSA, ze względu na formułę normatywną art. 27 ust. 2 u.s.m. należy wyraźnie zaakcentować okoliczność, iż realizowanie zarządu "jak zarządu powierzonego" następuje nie na podstawie umowy, lecz wynika z ustawy (zarząd ex lege). Ustawowe źródło wykonywania zarządu nieruchomością wspólną powoduje, że nie zachodzi potrzeba zawierania umowy w przedmiocie zarządzania nieruchomością. Oznacza to, że omawiana formuła wyraża generalną zasadę wykonywania zarządu na podstawie ustawy po ustanowieniu odrębnej własności pierwszego lokalu w budynku należącym dotychczas w całości do spółdzielni mieszkaniowej. Stanowcze brzmienie tej formuły: "zarząd (...) jest wykonywany", wskazuje, że wykonywanie zarządu nieruchomością wspólną stanowi obowiązek spółdzielni mieszkaniowej. Istotą systemu zarządu uregulowanego w art. 27 ust. 2 u.s.m. jest więc sprawowanie ex lege przez spółdzielnię zarządu nieruchomością wspólną jak zarządu powierzonego. Podobne stanowisko wyrażone zostało w wyroku Sądu Najwyższego z 19 października 2012 r., sygn. akt V CSK 459/11 (Lex nr 1243118). Zasadnie zatem sąd pierwszej instancji stwierdził, że spółdzielnie mieszkaniowe sprawują zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali (jak zarząd powierzony). Podobnie rozstrzygnął NSA w wyroku z 21 kwietnia 2016, sygn. akt II FSK 1013/14. W nawiązaniu do argumentów uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczyć należy pogląd wyrażony w wyroku WSA w Rzeszowie z 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 482/14, że nie do zaakceptowania, w świetle art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, byłoby przyjęcie takiej interpretacji art. 2 ust. 3 u.c.p.g., według której uznaje się, że osoby sprawujące zarząd nieruchomościami wspólnymi na podstawie umowy lub uchwały współwłaścicieli nieruchomości, bo to jest regułą na gruncie ustawy o własności lokali, podlegają obowiązkom określonym w ustawie o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, natomiast nie podlegają im osoby prawne tj. spółdzielnie mieszkaniowe, sprawujące zarząd nieruchomościami wspólnymi z mocy przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (która, co już wyżej wskazano, odwołuje się w wielu kwestiach do ustawy o własności lokali). Zarzut opisany w punkcie drugim jako konsekwencja zarzutu opisanego punkcie 1 jest również, z przyczyn podanych wyżej, niezasadny. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.