II GSK 1732/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 grudnia 2015 r. sygn. akt III SA/Po 632/15 w sprawie ze skargi H. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt III SA/Po 632/15, oddalił skargę H. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu 18 lutego 2014 r. pracownicy Urzędu Miejskiego w Ś. przeprowadzili kontrolę pasa drogowego drogi gminnej nr [...] w miejscowości K. w związku z prowadzeniem robót związanych z budową kanalizacji sanitarnej bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi przez Przedsiębiorstwo Produkcyjno Handlowo-Usługowe [...]. W wyniku kontroli ustalono, że pobocze drogi i jezdnia zostały zajęte pod wykopy, odkład, sprzęt i materiały. Powierzchnia zajętego pasa drogowego to pobocze o szerokości 1m x 65m oraz jezdnia o szerokości 3,5m x 65m. Z przeprowadzonej kontroli sporządzono notatkę służbową z dnia [...] lutego 2014 r., do której dołączono dokumentację fotograficzną. Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. skarżąca wyjaśniła, że czynności firmy w dniu 18 lutego 2014 r. polegały na przygotowaniu placu budowy oraz wykonaniu przekopów próbnych w celu lokalizacji istniejącego uzbrojenia i odwodnienia, a czynności wykonywane były pod zadanie budowy kanalizacji sanitarnej, którego realizacja miała się rozpocząć w dniu 19 lutego 2014 r., czyli w dniu w którym miała zostać wydana decyzja dotycząca zajęcia pasa drogowego ww. drogi. Burmistrz Ś. decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nałożył na H. J. karę pieniężną w wysokości 20 150,00 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w celu budowy kanalizacji sanitarnej o łącznej powierzchni 292,5m2. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przystępując do prowadzenia robót w pasie drogowym, strona nie posiadała wymaganego zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym ww. drogi gminnej. Według organu nie można było uznać prowadzenia wykopów w poboczu i jezdni drogi wraz z umieszczaniem w nich urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z funkcjonowaniem drogi jako przygotowanie placu budowy, czy też wykonanie przekopów próbnych. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując, że wykonanie robót budowlanych przez skarżącą nie zostało udokumentowane wyciągiem z mapy zasadniczej, który określałby linie graniczne pasa drogowego oraz miejsce usytuowania spornego zajęcia. Ponadto, brak jest informacji, w jaki sposób organ I instancji uzyskał powierzchnię przedmiotowego zajęcia oraz informacji i dowodów określających, na czym zajęcie polegało. Określając adresata decyzji, organ I instancji nie wyjaśnił także czy podmiot ten jest inwestorem przedsięwzięcia, wykonawcą, czy też dokonał faktycznego, nielegalnego zajęcia przedmiotowego pasa drogowego. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego Burmistrz Ś., decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., ponownie nałożył na H. J. karę pieniężną w wysokości 20 150,00 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w celu budowy kanalizacji sanitarnej o łącznej powierzchni 292,50m2. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że uzupełniono materiał dowodowy o wyciąg z mapy zasadniczej określający linie graniczne pasa drogowego (wraz z naniesioną trasą sieci kanalizacji sanitarnej w pasie drogowym) oraz miejsce usytuowania spornego zajęcia pasa drogowego. Ponadto, organ określił, że H. J. jest stroną postępowania, gdyż dokonała faktycznego nielegalnego zajęcia pasa drogowego. Wskazał, że inwestorem przedsięwzięcia jest Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w Ś. W punkcie 13 Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia do przetargu na "Budowę kanalizacji sanitarnej dla m. K." wskazano, że wykonawca, przystępując do realizacji zadania inwestycyjnego, został zobowiązany przez inwestora do uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej nr [...]. Skarżąca złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie ww. pasa drogowego w dniu 13 lutego 2014 r., zaś w dniu 20 lutego 2014 r. została wydana decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego. Tymczasem firma skarżącej przystąpiła do prowadzenia robót w pasie drogowym bez wymaganego zezwolenia w dniu 18 lutego 2014 r. Dalej organ wskazał, że obmiaru powierzchni zajętego pasa drogowego dokonało dwóch pracowników Urzędu Miasta w dniu 18 lutego 2014 r., urządzeniem pomiarowym firmy [...] o numerze [...]. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu, że informacja o wykonaniu robót budowlanych przez skarżącą w przedmiotowym pasie drogowym udokumentowana wyciągiem z mapy zasadniczej jest niewystarczająca w sprawie. Brak jest bowiem informacji, kto dokonał naniesień na mapę i jaka była rzeczywista powierzchnia zajęcia jezdni i pobocza. Poza tym brak jest informacji i dowodów określających, na czym przedmiotowe zajęcie polegało. Zdaniem SKO, rozważeniu podlega ponadto, czy skarżąca winna mieć status strony w ramach niniejszego postępowania. Obowiązki w decyzji powinny być bowiem nałożone na inwestora, a nie na wykonawcę robót. W dniu [...] stycznia 2015 r. w Urzędzie Miejskim w Ś. przeprowadzono rozprawę administracyjną wyznaczoną przez Burmistrza Gminy Ś., w której uczestniczył pełnomocnik skarżącej. Przeprowadzono dowód z zeznań świadków: M. N. z Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w Ś., a także A. K. i P. P. z Urzędu Miejskiego w Ś. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Burmistrz Ś. orzekł o nałożeniu na H. J. kary pieniężnej w wysokości 20 150,00 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w celu budowy kanalizacji sanitarnej o łącznej powierzchni 292,50m2. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm., dalej: u.d.p.). Po uzupełnieniu materiału dowodowego ustalono, że w dniu 18 lutego 2014 r. prowadzone były roboty budowlane związane z budową kanalizacji sanitarnej. Jak wynika z dokumentacji fotograficznej z dnia 18 lutego 2014 r., zajęta została część pasa jezdni wraz z poboczem, gdzie widoczne w granicach pasa drogowego są: wykopy, w których osadzone zostały elementy kanalizacji sanitarnej, odkład i sprzęt (w postaci pojazdów zlokalizowanych na jezdni i poboczu drogi, koparek, urządzeń służących do odwadniania wykopów w trakcie prowadzenia prac). Dla potwierdzenia lokalizacji sieci kanalizacji sanitarnej w pasie drogowym drogi gminnej nr [...] jako dowód przyjęto dokumentację geodezyjną powykonawczą, gdzie uprawniony geodeta naniósł dane dotyczące usytuowania poziomego i pionowego ww. sieci, pozwalające na określenie współrzędnych oraz rzędnych wysokości mierzonych obiektów. Organ wyjaśnił, że kara została nałożona na skarżącą, a nie na inwestora, ponieważ to skarżąca dokonała faktycznego, nielegalnego zajęcia pasa drogowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że skarżąca została prawidłowo określona jako strona i adresat decyzji o nałożeniu kary za zajęcie pasa drogowego. Ponadto organ I instancji wrysował na mapie przebieg kanalizacji i odcinek drogi, na którym były prowadzone roboty bez zezwolenia. Wykonanie robót budowlanych przez skarżącą zostało również udokumentowane wyciągiem z mapy zasadniczej. Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2015r. sygn. akt II SA/Po 632/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę H. J. na powyższą decyzję, uznając, że nie narusza ona prawa. Sąd I instancji podzielił i uznał za prawidłowe ustalenia organu w zakresie stanu faktycznego, ponieważ znajdują one potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. WSA wskazał, że art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., będący podstawą prawną nałożenia kary pieniężnej w rozpoznawanej sprawie, reguluje odpowiedzialność administracyjną z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Istota odpowiedzialności administracyjnej sprowadza się do tego, że aby pociągnąć do niej określony podmiot (podmiot administrowany), konieczne jest zaistnienie dwóch przesłanek: 1) podmiot ten musi charakteryzować się cechami wyrażonymi w normie prawnej stanowiącej podstawę odpowiedzialności oraz 2) musi on wyczerpać określone w tej normie znamiona działania lub zaniechania lub znamiona tegoż zachowania muszą zostać wyczerpane przez inny podmiot – o ile norma prawna przypisuje zachowanie innego podmiotu lub skutek tego zachowania wspomnianemu podmiotowi administrowanemu (delikt administracyjny). Zaistnienie powyższych przesłanek jest co do zasady wystarczające, aby podmiot administrowany poniósł z tytułu popełnionego deliktu administracyjnego ujemne konsekwencje (sankcję administracyjną). Zbędne staje się zatem badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, takich jak wina podmiotu administrowanego, które nie mają wpływu ani na poniesienie przez niego odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej. Na gruncie kontrolowanej sprawy, zdaniem WSA organ prawidłowo ustalił, że doszło do zajęcia pasa drogowego drogi gminnej nr [...] (dz. [...]) w miejscowości K. w dniu 18 lutego 2014 r. bez zezwolenia zarządcy drogi w celu budowy kanalizacji sanitarnej. Zajęta powierzchnia wyniosła 292,50 m2. W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne. Z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że w niniejszej sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Znajduje to potwierdzenie m.in. w notatce służbowej z dnia 18 lutego 2014 r. sporządzonej przez pracowników Urzędu Miejskiego w Ś. po przeprowadzeniu kontroli pasa drogowego drogi gminnej nr [...] w miejscowości K. W wyniku kontroli ustalono, że firma skarżącej prowadziła roboty związane z budową kanalizacji sanitarnej bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Po przeprowadzeniu pomiarów ustalono, że została zajęta powierzchnia 65 m2 pobocza i 227,50 m2 jezdni. Do notatki załączono dokumentację fotograficzną, z której wynika, że część pasa jezdni wraz z poboczem została zajęta. Na zdjęciach widać, że w pasie drogowym prowadzono wykopy, w których osadzone zostały elementy kanalizacji sanitarnej. Widoczny jest także sprzęt w postaci pojazdów zlokalizowanych na jezdni i poboczu drogi, tj. koparek, którymi w wykopach prowadzono roboty, ciężarówek i urządzeń służących do odwadniania wykopów w trakcie prac. Ponadto Burmistrz Ś. wrysował na mapie przebieg kanalizacji i odcinek drogi, na którym prowadzono roboty bez zezwolenia. Z dokumentów uzyskanych od inwestora Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w Ś. Sp. z o.o., dotyczących budowy sieci kanalizacji sanitarnej w miejscowości K., tj. specyfikacji istotnych warunków zamówienia, wynika, że w związku z przetargiem na "Budowę kanalizacji sanitarnej dla miejscowości K." inwestor zobowiązał wykonawcę robót do uiszczenia opłat za czasowe zajęcie dróg. Ponadto w punkcie 7 ww. specyfikacji wskazał, że przekazanie placu budowy w obrębie pasa drogowego należało zgłosić właściwemu zarządcy drogi. WSA wskazał, że w sytuacji gdy zajęcie pasa drogowego przez wykonawcę ma charakter samodzielny, niezależny od inwestora, to również wykonawca jest podmiotem legitymowanym do ubiegania się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ze względu na swój własny interes prawny w wykonaniu zobowiązania wobec inwestora. W niniejszej sprawie skarżąca – jako wykonawca – złożyła w dniu 12 lutego 2014 r. wniosek o zezwolenie na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego drogi gminnej nr [...] (dz. [...]) w miejscowości K. We wniosku wskazano okres zajęcia pasa drogowego od 18 lutego 2014 r. do 27 lutego 2014 r., a następnie poprawiono na okres od 20 lutego 2014 r. do 3 marca 2014 r. Decyzją z dnia 20 lutego 2014 r. Burmistrz Ś. zezwolił wnioskodawcy na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego w dniach od 20 lutego 2014 r. do 3 marca 2014 r. Natomiast ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że zajęcie pasa drogowego nastąpiło już w dniu 18 lutego 2014r., czyli bez wymaganego zezwolenia. Skarżąca w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. potwierdziła, że w dniu 18 lutego 2014 r. wykonywała na przedmiotowym pasie drogowym czynności polegające na przygotowaniu placu budowy oraz przekopów próbnych w celu lokalizacji istniejącego uzbrojenia oraz odwodnienia. Organ I instancji prawidłowo wskazał, że art. 40 u.d.p. nie różnicuje rodzaju prowadzonych robót w pasie drogowym i nie przewiduje zwolnień z tytułu prowadzenia robót przygotowawczych bądź wykonywania przekopów próbnych. Prowadzenie jakichkolwiek robót w pasie drogowym wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. Ponadto fakt zajęcia pasa drogowego przez skarżącą potwierdzają zeznania świadków złożone podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2015 r. Pracownicy Urzędu Miejskiego w Ś., tj. A. K. i P. P. zeznali, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 18 lutego 2014 r. ustalili fakt zajmowania pasa drogowego przez skarżącą. Podczas wizji lokalnej stwierdzili, że zajęty jest główny pas jezdny i pobocze przedmiotowej drogi w miejscowości K. Ponadto dokonali pomiaru zajętego obszaru. Bezzasadny jest wobec tego zarzut skarżącej dotyczący braku dokonania analizy zeznań świadków na rozprawie administracyjnej w dniu [...] stycznia 2015 r. W ocenie Sądu organ prawidłowo uznał, że zeznania świadków jednoznacznie potwierdzają fakt zajęcia przez skarżąca pasa drogowego bez zezwolenia i nie budzą wątpliwości, natomiast ewentualne różnice w zeznaniach nie miały wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie i wynikać mogą z czasu jaki upłynął od przeprowadzenia kontroli. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.) W ocenie Sądu bezzasadny jest także zarzut dotyczący błędnego przyjęcia, że zaznaczenie przez Burmistrza Miasta Ś. na mapie zasadniczej prawidłowo określa zakres zajętego pasa drogowego i braku uznania przez organ, iż zachodzi konieczność przeprowadzenia dowodu z oględzin przedmiotowego pasa drogowego z udziałem skarżącej. Skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów wskazujących na to, że pomiar dokonany przez pracowników Urzędu Miejskiego w Ś. mógłby być dokonany w sposób nieprawidłowy. Ponadto w ocenie Sądu przeprowadzenie ewentualnego dowodu z oględzin przedmiotowego pasa drogowego z udziałem strony po zakończeniu robót związanych z budową sieci kanalizacyjnej byłoby bezcelowe, ponieważ niemożliwe byłoby wtedy prawidłowe określenie zajętego obszaru pasa drogowego. Prawidłowe dokonanie pomiaru było możliwe wyłącznie podczas trwania robót. WSA nie uwzględnił ponadto zarzutu naruszenia art. 93 k.p.a. w zakresie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej przez radcę prawnego, który nie był pracownikiem organu administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem rozprawą kieruje wyznaczony do przeprowadzenia rozprawy pracownik tego organu administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie. Gdy postępowanie toczy się przed organem kolegialnym, rozprawą kieruje przewodniczący albo wyznaczony członek organu kolegialnego. Zdaniem Sądu, mimo kategorycznego brzmienia przepisu co do "wyznaczonego pracownika", brak jest przeszkód, by rozprawą kierował organ administracyjny (osoba pełniąca funkcję organu). Rezygnuje on wówczas z "wyznaczenia", a tym samym pozostawia w swoim zakresie czynności związane z przeprowadzeniem rozprawy. W niniejszej sprawie Burmistrz Ś. udzielił radcy prawnemu Urzędu Miejskiego w Ś. pełnomocnictwa do przeprowadzenia w imieniu organu rozprawy administracyjnej. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 93 k.p.a. Na marginesie Sąd wskazał, że organ II instancji w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że radca prawny kierujący rozprawą administracyjną jest zatrudniony w organie. Reasumując, WSA w Poznaniu uznał, że organ dokonał prawidłowej oceny całego zebranego materiału dowodowego. Ocena ta znalazła odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu. W związku z powyższym w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła H. J., wnosząc o jego zmianę i uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2015 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni i błędnym zastosowaniu art. 40 ust. 1, ust. 4 i ust. 12 pkt 1 u.d.p. przez przyjęcie, iż zajęcie pasa drogowego w rozumieniu tych przepisów prawa stanowi pozostawienie na poboczu rogi, nienaruszające przepisów prawa o ruchu drogowym, pojazdów mechanicznych, a ponadto zastosowanie tych przepisów w sytuacji, gdy nie można ustalić, jaki obszar pasa drogowego został ewentualnie zajęty bez zezwolenia; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 85, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., polegające na błędnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego i poczynieniu błędnych ustaleń faktycznych w następstwie naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów, to jest: a) błędnym przyjęciu, że w dniu 18 lutego 2014 r. w miejscowości K. doszło do zajęcia pasa drogowego w zakresie wskazanym w decyzji organu I instancji; b) błędnym przyjęciu, że dokument w postaci szkicu obszaru zajętego pasa drogowego sporządzony na mapie zasadniczej terenu z przebiegiem kanalizacji sanitarnej, wykonanej po realizacji inwestycji polegającej na budowie kanalizacji sanitarnej, w prawidłowy sposób określa i stanowi dowód na zakres (obszar) rzekomego zajęcia pasa drogowego, pomimo oczywistej okoliczności sporządzenia tej mapy zasadniczej znacznie później niż data kontroli pasa drogowego; c) niedokonaniu wymaganej wszechstronnej i wnikliwej oceny dowodu z zeznań świadków P. P. i A. K. złożonych na rozprawie administracyjnej w dniu [...] stycznia 2015 r., z których wynikają istotne okoliczności mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w sytuacji gdy zeznania te zawierają istotne rozbieżności co do okoliczności i osób przeprowadzających kontrole pasa drogowego miejscowości K. w dniu 18 lutego 2014 r. oraz co do wykonanego pomiaru zajętego pasa drogowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdzając wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek określonych w przepisie § 2 art. 183 p.p.s.a., skutkujących nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być więc dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawa prawna skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu przepisów postępowania powinna zatem zawierać wskazania, w jakiej postaci przejawia się naruszenie prawa procesowego oraz uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem procesowym a rozstrzygnięciem sprawy. W sprawie niniejszej skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., co zasadniczo sprowadza się do rozpoznania w pierwszej kolejności zarzutów procesowych. W ich ramach skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 85 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. polegające na błędnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego i poczynieniu błędnych ustaleń faktycznych w następstwie naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów to jest: błędnym przyjęciu, iż w dniu 18 lutego 2014 r. w miejscowości K. doszło do zajęcia pasa drogowego w zakresie wskazanym w decyzji organu I instancji; błędnym przyjęciu, iż dokument w postaci szkicu obszaru zajętego pasa drogowego sporządzony na mapie zasadniczej terenu z przebiegiem kanalizacji sanitarnej wykonanej po realizacji inwestycji polegającej na budowie kanalizacji sanitarnej, w prawidłowy sposób określa i stanowi dowód w zakresie (obszaru) rzekomego zajęcia pasa drogowego, pomimo – zdaniem skarżącej – oczywistej okoliczności sporządzenia tej mapy zasadniczej znacznie później niż data kontroli pasa drogowego; niedokonaniu wymaganej, wszechstronnej i wnikliwej oceny dowodu z zeznań świadków P. P. i A. K. złożonych na rozprawie administracyjnej w dniu [...] stycznia 2015 r., z których wynikają istotne okoliczności, mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w sytuacji gdy zeznania te zawierają istotne rozbieżności co do okoliczności i osób przeprowadzających kontrole pasa drogowego w miejscowości K. w dniu 18 lutego 2014 r. oraz co do wykonanego pomiaru zajętego pasa drogowego. Odnosząc się do powyższego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji w tej sprawie prawidłowo uznał, że organy administracji publicznej przeprowadziły postępowanie odpowiadające kryteriom przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 85 §. 1 i 3 k.p.a., a zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna czynią zadość wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. W sprawie bowiem prawidłowo ustalono, iż doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Znajduje to odzwierciedlenie w aktach sprawy, w tym między innymi w materiale dowodowym w postaci notatki służbowej z dnia 18 lutego 2014 r. sporządzonej przez pracowników Urzędu Miejskiego w Ś. po przeprowadzeniu kontroli pasa drogowego drogi gminnej nr [...] w miejscowości K. W wyniku kontroli ustalono, że firma skarżącej prowadziła roboty związane z budową kanalizacji sanitarnej bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Po przeprowadzeniu pomiarów ustalono, że została zajęta powierzchnia 65 m2 pobocza i 227,50 m2 jezdni. Do notatki załączono dokumentację fotograficzną, z której wynika, że część pasa jezdni wraz z poboczem została zajęta. Dokumentacja zdjęciowa przedstawia prowadzone w pasie drogowym wykopy, w których osadzone zostały elementy kanalizacji sanitarnej. Widoczny jest także, jak prawidłowo przyjęto, sprzęt w postaci pojazdów zlokalizowanych na jezdni i poboczu drogi, tj. koparek, którymi w wykopach prowadzono roboty, ciężarówek i urządzeń służących do odwadniania wykopów w trakcie prac. Ponadto Burmistrz Ś. wrysował na mapie przebieg kanalizacji i odcinek drogi, na którym prowadzono roboty bez zezwolenia. Z dokumentów uzyskanych od inwestora Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w Ś. Sp. z o.o., dotyczących budowy sieci kanalizacji sanitarnej w miejscowości K., tj. specyfikacji istotnych warunków zamówienia, wynika, że w związku z przetargiem na "Budowę kanalizacji sanitarnej dla miejscowości K." inwestor zobowiązał wykonawcę robót do uiszczenia opłat za czasowe zajęcie dróg, a w punkcie 7 ww. specyfikacji wskazał, że przekazanie placu budowy w obrębie pasa drogowego należało zgłosić właściwemu zarządcy drogi. W tym miejscu podkreślenia wymaga, iż w niniejszej sprawie to skarżąca – jako wykonawca inwestycji – złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego drogi gminnej nr [...] (dz. nr [...]) w miejscowości K. Za wskazany we wniosku okres zajęcia – od 20 lutego 2014 r. została wydana skarżącej decyzja administracyjna – zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Natomiast kara pieniężna została naliczona za dzień 18 lutego 2014 r., w którym zezwolenie nie obowiązywało. Przy czym, jak wynika z akt sprawy, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, H. J. sama potwierdziła, iż 18 lutego 2014 r. wykonywała w przedmiotowym pasie drogowym czynności polegające na przygotowaniu placu budowy oraz przekopów próbnych w celu lokalizacji istniejącego uzbrojenia oraz odwodnienia. Zasadnie w tym zakresie Sąd I instancji, akceptując stanowisko organów, wskazał, iż art. 40 ustawy o drogach publicznych nie różnicuje rodzaju prowadzonych robót w pasie drogowym i nie przewiduje zwolnień z tytułu prowadzenia robót przygotowawczych bądź wykonywania przekopów próbnych. Prowadzenie jakichkolwiek robót w pasie drogowym wymaga zatem uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. Z powyższych względów nie do przyjęcia pozostaje stanowisko skarżącej zawarte w skardze kasacyjnej, zgodnie z którym przeprowadzone dowody nie pozwalały na ustalenie, jaki obszar zajmuje wykop oraz na jakim obszarze parkują pojazdy (także według skarżącej nie wiadomo do kogo należące). Nie można również podzielić argumentacji strony, iż brak jest dowodu na związek pomiędzy uchwyconymi na zdjęciach pojazdami mechanicznymi a ewentualnymi czynnościami przygotowawczymi, na które przecież wskazywała sama skarżąca. W tym miejscu bowiem zwrócić należy uwagę, iż fakt zajęcia pasa drogowego przez skarżącą oraz zakres jego zajęcia potwierdzają również i inne dowody – zeznania świadków złożone podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2015 r. Pracownicy Urzędu Miejskiego w Ś. – P. P. i A. K. wskazali, iż ustalili fakt zajmowania pasa drogowego przez skarżącą. Podczas wizji lokalnej stwierdzili, że zajęty jest główny pas jezdny i pobocze przedmiotowej drogi w miejscowości K. Ponadto dokonali pomiaru zajętego obszaru. Wobec powyższego, bezzasadnym jest zarzut dotyczący braku dokonania analizy zeznań świadków złożonych na rozprawie administracyjnej w dniu [...] stycznia 2015 r. Zeznania te, jak słusznie przyjął Sąd I instancji, jednoznacznie potwierdzające fakt zajęcia przez skarżącą pasa drogowego bez zezwolenia, nie budzą wątpliwości. Ewentualne różnice w zeznaniach co do okoliczności, w jakich doszło do przebiegu kontroli i przeprowadzenia pomiarów powierzchni (wspólnie czy zamiennie, pory dnia), na które to okoliczności szczególny nacisk kładzie skarżąca, nie miały wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie. Zgodzić się w tym względzie należy z Sądem I instancji, który słusznie przyjął iż wskazane różnice w zeznaniach świadków, które nie okazały się istotne, wynikać mogły z czasu, jaki upłynął od przeprowadzenia kontroli. Powyższe nie czyni zatem uznania za trafny zarzut naruszenia art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Również za bezzasadny uznać należy zarzut dotyczący błędnego przyjęcia, że zaznaczenie na mapie zasadniczej (nie ma tutaj, jak słusznie w sprawie przyjęto znaczenia, iż została ona sporządzona po kontroli) dokonane przez Burmistrza Miasta Ś. prawidłowo określa zakres zajętego pasa. Skarżąca – jak sama przyznaje – nie wątpi, że wykonana mapa zasadnicza dokładnie odpowiada powierzchni przyjętej przez organ do wyliczenia kary, jednakże zarzuca, że nie nadaje się ona do weryfikacji i jako taka nie może stanowić dowodu. Stanowisko to nie jest słuszne, skoro skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów wskazujących na to, że pomiar dokonany przez pracowników Urzędu Miejskiego w Ś. mógłby być dokonany w sposób nieprawidłowy. Zgodzić należy się w tym miejscu z powołanym przez autora skargi kasacyjnej stanowiskiem zaprezentowanym we wskazanym skardze kasacyjnej wyroku NSA z dnia 16 września 2009 r., sygn. II GSK 40/2009, zgodnie z którym "Dokumentacja fotograficzna nie stanowi dokumentu urzędowego. Jest jedynie dowodem potwierdzającym istnienie przedstawionego na fotografiach stanu rzeczy. To, na ile potwierdza zajęcie pasa drogowego w niniejszej sprawie bezpośrednio z niej nie wynika Wyniki wnioskowań w tym zakresie mogą być podważone w każdy sposób." Co istotne w sprawie niniejszej, skarżąca skutecznie nie podważyła wnioskowań organu i nie przedstawiła żadnych dowodów na okoliczności przeciwne niż zaprezentowane przez organ. Kwestionowanie poczynionych przez organ ustaleń zaakceptowanych przez Sąd I instancji stanowiło bowiem w istocie polemikę z prawidłowo ustalonym stanem faktycznym sprawy. Zgodnie z art. 40 ust 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi wydanego w drodze administracyjnej. Natomiast w myśl art. 40 ust 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy – zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust 4-6. W analizowanej sprawie, w oparciu o przedstawione dowody, zasadnie Sąd I instancji przyjął, że organy administracji w sposób prawidłowy ustaliły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności skutkujące wymierzeniem skarżącej przewidzianej wdzianej w art. 40 ust 12 u.d.p. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, a mianowicie fakt zajęcia pasa drogowego, powierzchnię zajęcia, okres zajęcia i podmiot, który zajął pas drogowy. Skoro skarżąca w skardze kasacyjnej skutecznie nie podniosła zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tym samym stan faktyczny sprawy przyjęty do oceny zastosowanych przepisów prawa materialnego nie został zakwestionowany. Powyższe oznacza bezzasadność zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 40 ust. 1, ust. 4 i ust. 12 pkt 1 u.d.p. Stwierdzenie przez organ administracji stanu faktycznego polegającego na zajęciu pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi jest elementem koniecznym, a zarazem wystarczającym do zastosowania dyspozycji art. 40 ust 12 u.d.p. Przepis ten o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Odpowiedzialność określona w art. 40 ust 12 u.d.p. jest obiektywna, niezależna od sprawcy naruszenia. Uzależniona jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego w konkretnym przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Dokonując tego ustalenia, organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje też stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego, nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej (wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008r. II GSK 68/08 LEX nr 489107). Ustalony w sprawie niniejszej prawidłowo stan faktyczny uzasadniał zastosowanie wskazanych przepisów prawa materialnego, co oznacza bezzasadność zarzutów ich naruszenia, poprzez niewłaściwe zastosowanie – zawartych w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Nie podlega też uwzględnieniu, jako skutecznie postawiony przez skarżącą, zarzut naruszenia prawa materialnego art. 40 ust. 1, ust. 4 i ust. 12 pkt 1 u.d.p. przez błędną ich wykładnię i przyjęcie, iż zajęcie pasa drogowego w rozumieniu tych przepisów prawa stanowi pozostawienie na poboczu drogi, nienaruszające przepisów prawa o ruchu drogowym, pojazdów mechanicznych, bowiem takiej wykładni wskazanych wyżej przepisów ustawy o drogach publicznych w sprawie nie dokonano. Konkludując, z przedstawionych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za bezzasadną i na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Brak rozstrzygnięcia o kosztach postępowania, którego domagał się organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wynika z faktu, iż czynności przez niego podejmowane w postępowaniu kasacyjnym nie podlegały żadnym opłatom sądowym oraz nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zatem nie poniósł kosztów w rozumieniu art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a.