VII SA/Wa 2611/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia zabytku do stanu poprzedniego skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania [...], utrzymał w mocy decyzję [...] Konserwatora Zabytków, działającego z upoważnienia Prezydenta [...], nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nakazującą wyżej wymienionym oraz T T doprowadzenie zabytku – budynku przy Al. [...] w [...] – do poprzedniego stanu poprzez usunięcie wrót drewnianych, zamontowanych w przejeździe bramnym budynku w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że kamienica firmy "[...]" (budynek frontowy wraz z oficynami), wzniesiona w latach 1911-1912 według projektu A G, położona w [...] przy Al. [...], wraz z terenem posesji została wpisana do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2010 r. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm., dalej: ustawa o ochronie zabytków), zgodnie z którym w przypadku, gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu, określając termin wykonania tych czynności. W ocenie organu nie ulega wątpliwości, iż przed realizacją robót budowlanych, polegających na zamontowaniu w przejeździe bramnym budynku przy Al. [...] w [...] dwuskrzydłowych drewnianych wrót, wymagane było uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego w formie decyzji administracyjnej. Jednocześnie ustalone zostało bezspornie samowolne wykonanie tych prac. Tym samym organ ochrony zabytków posiada w tej sprawie kompetencje do wydania nakazu na podstawie art. 45 cyt. ustawy. Art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków przewiduje dwa warianty decyzyjne. Wybór jednego z nich jest uzależniony od oceny, do jakiego stopnia bezprawne działania niekorzystnie wpłynęły na wartości zabytku oraz czy jest realnie możliwy powrót do stanu poprzedniego. Zdaniem organu, [...] Konserwator Zabytków wystarczająco jasno wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r., z jakich powodów w przedmiotowej sprawie zastosował nakaz przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu, a nie zobowiązanie strony do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób. Organ ten wskazał, że pierwotnie portal kamienicy pozbawiony był wrót bramnych, które znajdowały się w wewnętrznej arkadzie, w głębi strefy wejściowej przejazdu bramnego. W opinii [...] Konserwatora Zabytków zastosowane rozwiązanie nie jest właściwe zarówno ze względu na formę, jak i miejsce zamontowania wrót. Przesłonięcie przejazdu bramnego prowizorycznymi wrotami niekorzystnie zmienia wygląd elewacji i rażąco narusza wartości zabytkowe kamienicy. Duża powierzchnia wrót stała się dominującym elementem fasady i agresywnie kontrastuje z harmonijnie zakomponowana elewacją i detalem architektonicznym. Zdaniem organu, argumenty przedstawione w odwołaniu, dotyczące tymczasowości drewnianych wrót oraz konieczności zabezpieczenia klatki schodowej kamienicy przed dewastacją, nie zasługują na uwzględnienie, gdyż w przedmiotowej sprawie dopuszczono się ewidentnej samowoli, z naruszeniem art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 ustawy o ochronie zabytków, zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymagają roboty budowlane przy zabytku oraz podejmowanie działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru zabytków. Oczywiste jest bowiem, że ustawa o ochronie zabytków nakłada obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków dla działań, które dotyczą budynku indywidualnie wpisanego do rejestru zabytków i mogłyby prowadzić do zmiany wyglądu tego zabytku. Wobec powyższego, zaskarżona decyzja jest zgodna z powinnością organów konserwatorskich, bowiem stosownie do art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków, ochrona zabytków polega w szczególności na zapobieganiu przez organy administracji publicznej zagrożeniom, mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków. W ocenie organu odwoławczego, [...] Konserwator Zabytków nie naruszył zasady proporcjonalności w zastosowanej sankcji, bowiem zostało dostatecznie dowiedzione, iż bezprawne działania naruszyły wartości zabytkowe chronionego budynku, zaś wykonane wrota stanowią jedynie prowizoryczne, a zatem łatwo demontowalne, zabezpieczenie. Organ wskazał, że decyzja z dnia 12 czerwca 2014 r. została skierowana do właściwego podmiotu. Stosownie do art. 45 ust. 2 w związku z art. 44 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków, osoba, która dopuściła się naruszenia przepisów o zabytkach, jest obowiązana na swój koszt wykonać czynności nakazane w decyzji wydanej w trybie art. 45 ust. 1 ustawy. Z materiału dowodowego sprawy, w tym z protokołu spisanego w trakcie przeprowadzanej w dniu [...] marca 2014 r. kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, wynika, że współwłaściciele zabytkowej nieruchomości przeprowadzili bez pozwolenia organu ochrony zabytków prace przy przejeździe bramnym, polegające na wstawieniu drewnianych wrót, ponadto zobowiązani nie podważali tych ustaleń Odnosząc się zarzutów dotyczących tymczasowego charakteru zamontowanych wrót oraz ochrony w ten sposób przed dewastacją zabytkowej klatki schodowej, organ odwoławczy zgodził się, że ochrona konserwatorska zabytkowego budynku powinna dokonywać się z wyważeniem obu interesów społecznych, występujących w tej sprawie. Istota problemu sprowadza się bowiem do zapewnienia równowagi pomiędzy dobrem społecznym, jakim jest eksponowanie istniejących wartości elewacji zabytkowego budynku, a prawidłowym jego zabezpieczeniem przed dostępem osób trzecich. Niemniej jednak decyzja z dnia [...] czerwca 2014 r. spełnia ww. kryterium, bowiem wykonanie rozpatrywanej decyzji nie stoi na przeszkodzie, by współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości zwrócili się do [...] Konserwatora Zabytków, jako specjalisty w tej dziedzinie, o zalecenia konserwatorskie dotyczące tymczasowego zabezpieczenia przejazdu bramnego, a następnie z wnioskiem o wydanie stosownego pozwolenia na taki zakres prac, który spełniałby kryteria konserwatorskie co do formy i miejsca umiejscowienia tymczasowych wrót, a jednocześnie zabezpieczał klatkę schodową kamienicy. Jednocześnie, zdaniem organu, termin wykonania prac, wyznaczony w decyzji [...] Konserwatora Zabytków, jest wystarczający dla ich zrealizowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wyżej opisane rozstrzygnięcie wnieśli [...], reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie: 1. art. 4 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków poprzez działanie sprzeczne z nałożonym na organ obowiązkiem ochrony zabytków, polegającym zwłaszcza na udaremnianiu niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków, 2. art. 5 ustawy o ochronie zabytków poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy działania skarżącego stanowią opiekę nad zabytkiem, do której właściciele budynku są zobowiązani na mocy tego przepisu, 3. art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji nakazującej usunięcie wrót drewnianych zamontowanych w przejeździe bramnym budynku, mimo że brak jest podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia, a działania skarżącego miały i mają na celu zabezpieczenie zabytku przed dewastacją, 4. art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków w związku z art. 8 k.p.a. poprzez działanie sprzeczne z zasadą proporcjonalności, 5. art. 7, art. 77 oraz art. 107 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co w konsekwencji nie mogło skutkować prawidłowym uzasadnieniem decyzji. W ocenie skarżącego działania organów konserwatorskich nie dość, że nie zmierzają do zachowania przedmiotowego budynku w jak najlepszym stanie to mogą doprowadzić do jego pogorszenia się. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zamontowanie wrót w przejeździe bramnym budynku stanowiło przejaw opieki nad zabytkiem, do czego zobowiązuje właścicieli przepis art. 5 Ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Brama jest rozwiązaniem tymczasowym i ma na celu ochronę zabytku przed jego zniszczeniem. Usunięcie wrót zamontowanych w przejeździe bramnym budynku może doprowadzić do pogorszenia się stanu budynku na skutek aktów wandalizmu, mających już miejsce w przeszłości. Budynek, którego dotyczy postępowanie położony jest w ścisłym centrum [...] i zdarzały się sytuacje, gdy osoby trzecie wkraczały na teren nieruchomości powodując zniszczenia. Skarżący podkreślili, że niejednokrotnie zwracali się do organu o wsparcie finansowe dla utworzenia wrót w przejeździe bramnym. Za każdym razem spotykali się z odmową udzielenia pomocy w sfinansowaniu wrót. Wskazali, że zdają sobie sprawę z tego, że wygląd obecnie zamontowanych wrót nie jest dostosowany do zabytkowego charakteru budynku, jednak nie posiadają obecnie środków finansowych na spełnienie oczekiwań organów odnośnie ich wyglądu. Wobec braku zainteresowania ze strony organu zabezpieczeniem budynku przed jego niszczeniem, właściciele budynku czuli się zobowiązani do podjęcia samodzielnych działań, mających na celu utrzymanie zabytku w jak najlepszym stanie. Podnosząc powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozważenie uchylenia decyzji jej poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270, ze zm.), dalej p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż decyzja prawa nie narusza dlatego skarga podlegała oddaleniu. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymująca w mocy decyzję [...] Konserwatora Zabytków, nakazującą współwłaścicielom zabytkowej kamienicy doprowadzenie zabytku do stanu poprzedniego poprzez usunięcie wrót drewnianych, zamontowanych w przejeździe bramnym budynku przy Al. [...] w [...]. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowi art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.) który wskazuje, że osobą zobowiązaną do doprowadzenie zabytku do stanu poprzedniego jest osoba, która bez wymaganego pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonała przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęła inne działania o których mowa w art. 36 ust 1 pkt 6-8 i 10-12. W rozpoznawanej sprawie zabytkiem wpisanym do rejestru zabytków decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2010r jest kamienica firmy "[...]i" położona w [...] przy Al. [...] wraz z terenem posesji. Z chwilą wpisu kamienicy do rejestru zabytków przestaje ona być prywatnym dobrem właściciela, którego interesy mogą z tego powodu doznawać ograniczeń, zaś zakres tych ograniczeń wyznaczają ustawy. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nakłada na właściciela zabytku ograniczenia i obowiązki. Jednym z obowiązków, wynikającym z art. 36 wskazanej ustawy, jest konieczność uzyskania zgody organów konserwatorskich na prace i działania przy zabytku w tym przepisie wymienione. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że współwłaściciele kamienicy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków zamontowali w przejeździe bramnym kamienicy wrota drewniane. W tej sytuacji konserwator zabytków uznał za konieczne nałożenie nakazu przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu określonego w art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków. W ocenie Sądu stanowisko konserwatora zostało uzasadnione w sposób przekonujący. Organ trafnie wskazał, że bezprawne działania naruszyły wartości zabytkowe chronionego budynku, zaś wykonane wrota stanowią jedynie prowizoryczne, a zatem łatwe do usunięcia zabezpieczenie. Skarżący nie kwestionują oceny organu dotyczącej naruszenia wartości zabytkowej kamienicy poprzez zamontowanie drewnianych wrót. W skardze wskazali, że zdają sobie sprawę z tego, że wygląd obecnie zamontowanych wrót nie jest dostosowany do zabytkowego charakteru budynku, jednak nie posiadają obecnie środków finansowych na spełnienie oczekiwań organów odnośnie ich wyglądu. Brak środków finansowych nie może jednak usprawiedliwiać bezprawnych działań naruszających wartości zabytkowe chronionego budynku. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego pouczył skarżących, aby zwrócili się do [...] Konserwatora Zabytków o zalecenia konserwatorskie dotyczące tymczasowego zabezpieczenia przejazdu bramnego, a następnie z wnioskiem o wydanie stosownego pozwolenia na taki zakres prac, który spełniałby kryteria konserwatorskie co do formy i miejsca umiejscowienia tymczasowych wrót, a jednocześnie zabezpieczał klatkę schodową kamienicy. Zarzuty podniesione w skardze są niezasadne. Skarżący błędnie dowodzą, że samowolne zamontowanie drewnianych wrót ma na celu ochronę zabytku i brak jest w tej sytuacji podstaw do wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków. Skarżący jako właściciele zabytku zobowiązani są z mocy art. 5 ustawy o ochronie zabytków do opieki nad zabytkiem, lecz opieka ta nie może polegać na samowolnym zamontowaniu wrót drewnianych, które niekorzystnie zmieniają wygląd elewacji i rażąco naruszają wartości zabytkowe kamienicy przedstawionej w dokumentacji fotograficznej. Sąd nie podzielił również zarzutów naruszenia przepisów postępowania uznając, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz uzasadnił swoją decyzję zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy należało skargę oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).