II SA/Wa 882/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędziowie WSA Sławomir Fularski (spr.) Ewa Grochowska - Jung Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi M.L. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie dodatku za bezpośrednią obsługę statków powietrznych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz skarżącego M.L. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Główny Straży Granicznej rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 108 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 oraz art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 ze zm.) oraz § 11 ust. 5 pkt 1 i ust. 7 w zw. z § 7 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 24, poz. 148 ze zm., dalej jako "rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej"), przyznał [...] M.L. od dnia [...] października 2012 r. do dnia [...] października 2012r. dodatek dla bezpośredniej obsługi statków powietrznych w wysokości [...] kwoty bazowej. Rozkazowi niniejszemu, na podstawie art. 108 § 1 K.p.a., nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ wskazał, że Dyrektor Biura Lotnictwa Straży Granicznej wystąpił z wnioskiem o przyznanie dodatku dla bezpośredniej obsługi statków powietrznych w wysokości [...] kwoty bazowej [...] M.L. od dnia [...] października 2012 r. Wymieniony bowiem funkcjonariusz w ww. dniu wykonał obsługę liniową oraz poświadczył jej wykonanie stosownym dokumentem. W dniu [...] grudnia 2012 r. Zastępca Dyrektora Biura Lotnictwa SG poinformował, że funkcjonariusz w miesiącu listopadzie 2012 r. nie wykonywał obsług technicznych statków powietrznych Straży Granicznej. Orzeczeniem Rejonowej Komisji Lekarskiej przy [...] Oddziale Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2012 r. M.L. został uznany za całkowicie niezdolnego do służby w Straży Granicznej i od tej daty do dnia [...] lutego 2013 r. przebywa na zwolnieniu lekarskim. Komendant Główny Straży Granicznej, po dokonaniu analizy przedmiotowego wniosku, biorąc pod uwagę posiadane kwalifikacje oraz fakt, że funkcjonariusz wykonywał czynności związane z obsługą statku powietrznego w miesiącu październiku 2012 r., wyraził zgodę na przyznanie przedmiotowego dodatku za ww. miesiąc. Nadanie przedmiotowemu rozkazowi, na podstawie art. 108 § 1 K.p.a., rygoru natychmiastowej wykonalności uzasadnione było koniecznością stworzenia warunków do natychmiastowej wypłaty funkcjonariuszowi uposażenia zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. M.L. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jego zdaniem rozkaz personalny został wydany z rażącym naruszeniem prawa, tj. § 11 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że z treści otrzymanego rozkazu z dnia [...] lutego 2013 r. można wywieść wniosek jakoby przyznany mu dodatek nie miał charakteru stałego i należny byłby w sytuacji wykonywania czynności obsługowych w sposób ciągły i cykliczny, gdy tymczasem w § 11 cytowanego wyżej rozporządzenia tego typu sformułowania nie występują. Analiza ww. przepisu rozporządzenia prowadzi do odmiennych wniosków z uwagi na użyty w nim zwrot "otrzymują miesięczny dodatek". Powyższe jednoznacznie wskazuje na obligatoryjność tych dodatków przy spełnieniu określonego w przepisie warunku. Wyjątkiem są ust. 2 i 4 § 11 ww. rozporządzenia, wskazujące na fakultatywność przyznawania dodatków. Rozumienie określonych w rozporządzeniu warunków nie może pomijać przesłanki zawartej w pkt 5 ust. 1 art. 108 ustawy, że dodatki lotnicze są uzasadnione szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami funkcjonariuszy. Wnioskujący o ponowne rozpatrzenie sprawy podkreślił, że dodatki dla personelu lotniczego, dla bezpośredniej obsługi statków powietrznych, w tym związanych z obsługą spadochronów i instruktorski, są przyznawane na czas nieokreślony. Przerwy w wykonywaniu czynności wynikłe z przyczyn organizacyjnych, technicznych czy zdrowotnych nie mogą skutkować utratą prawa do dodatku jeśli funkcjonariusz posiada kwalifikacje do jego otrzymywania. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2013 r., działając na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako "K.p.a."), umorzył postępowanie odwoławcze w całości. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że M.L. z dniem [...] lutego 2013 r. został zwolniony ze służby stałej w Straży Granicznej. Przedmiotowy rozkaz podlegał wykonaniu na podstawie art. 130 § 4 K.p.a., tj. przed upływem terminu do wniesienia odwołania. Zaskarżony rozkaz Komendanta Głównego Straży Granicznej został wprawdzie wydany w dniu [...] lutego 2013 r., jednak funkcjonariusz zapoznał się z nim w dniu [...] lutego 2013 r., tj. w dniu zwolnienia ze służby stałej w Straży Granicznej. Decyzja administracyjna nie wchodzi do obrotu prawnego przed jej doręczeniem stronie, co wynika z art. 110 K.p.a., zgodnie z którym organ, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia stronie. Oznacza to, że zaskarżony rozkaz wszedł do obrotu prawnego w dniu rozwiązania z ww. funkcjonariuszem stosunku służbowego i natychmiast wykonany ze względu na rygor natychmiastowej wykonalności. Odwołanie od ww. rozkazu zostało natomiast złożone już po zwolnieniu strony ze służby stałej w Straży Granicznej. W ocenie organu, mając na uwadze, że prawo do uposażenia związane jest z pełnieniem służby, ustalanie składników uposażenia w oparciu o rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej, może dotyczyć wyłącznie funkcjonariusza. Skarżący nie jest zaś już funkcjonariuszem Straży Granicznej, zatem brak jest podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia jego prawa do uposażenia. Komendant Główny Straży Granicznej podniósł, że zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze, natomiast na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe (np. utrata statusu strony w postępowaniu o ustalenie prawa do uposażenia funkcjonariusza SG). Z uwagi na powyższe, niezbędne jest umorzenie przedmiotowego postępowania w całości, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Skutkiem umorzenia postępowania odwoławczego jest wiążąca moc decyzji wydanej w I instancji. Takie rozwiązanie pozwala stronie zachować prawo do omawianego dodatku, bowiem wydanie decyzji uchylającej wymagałoby przeprowadzenia od nowa postępowania w przedmiocie przyznania rzeczonego uprawnienia, które to postępowanie nie mogłoby zostać przeprowadzone z uwagi na utratę przez nią statusu funkcjonariusza. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M.L. (dalej jako "skarżący"), reprezentowany przez adwokata. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej poprzez bezpodstawne uznanie, że skarżący w dniu złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie był funkcjonariuszem Straży Granicznej, gdy tymczasem w rzeczywistości w dacie złożenia tego wniosku pozostawał funkcjonariuszem Straży Granicznej; art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, gdy tymczasem nie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania; * art. 139 K.p.a. poprzez orzeczenie na niekorzyść strony odwołującej się, w sytuacji, gdy rozkaz personalny nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2013 r. został wydany z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie § 11 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej. W związku z powyższym zarzutem skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w dniu [...] lutego 2013 r., a więc w dacie, kiedy pozostawał jeszcze funkcjonariuszem Straży Granicznej. Prezentata na kopii wniosku posiadanej przez skarżącego nie pozostawia wątpliwości, co do daty złożenia pisma. Błędne jest zatem ustalenie organu, że wniosek został złożony w dniu [...] lutego 2013 r., czyli po dacie zwolnienia skarżącego ze służby. Zatem z punktu widzenia formalnego istniały podstawy do ponownego rozpatrzenia sprawy w przedmiocie przyznania skarżącemu dodatku dla bezpośredniej obsługi statków powietrznych. W dacie złożenia wniosku pozostawał on bowiem funkcjonariuszem Straży Granicznej. W związku z powyższym zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Ponadto Komendant Główny Straży Granicznej naruszył art. 139 K.p.a. poprzez orzeczenie na niekorzyść strony odwołującej się, w sytuacji, gdy rozkaz personalny określający wysokość i okres dodatku dla bezpośredniej obsługi statków powietrznych został wydany z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Następnie skarżący, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację zawartą uprzednio we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podniósł, że dodatki lotnicze są dodatkami stałymi, przyznawanymi na czas nieokreślony. Zdaniem skarżącego jakiekolwiek przerwy w wykonywaniu czynności obsługi (np. z przyczyn organizacyjnych, technicznych lub jakichkolwiek innych) nie mogą skutkować utratą prawa do dodatku, jeśli funkcjonariusz posiada kwalifikacje do jego otrzymywania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając wcześniej prezentowaną argumentację. Wskazał, że obowiązkiem organu odwoławczego jest uwzględnienie zmian stanu faktycznego sprawy, jakie nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Skoro skarżący utracił status funkcjonariusza, brak było podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia jego uprawnień jako funkcjonariusza. Organ dodatkowo wyjaśnił, że nie dysponuje wnioskiem skarżącego, w którym byłaby inna data wpływu niż [...] lutego 2013 r. Zatem zasadnym było umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Zaskarżonej decyzji nie można uznać za wydaną na niekorzyść skarżącego. Zakaz reformationis in peius nie może mieć zastosowania do decyzji organu odwoławczego o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.), gdyż nie jest to decyzja na niekorzyść strony odwołującej się. Decyzja ta jest rozstrzygnięciem o charakterze procesowym i nie rozstrzyga sprawy materialnej, dlatego ani nie pogarsza, ani nie poprawia sytuacji prawnej strony odwołującej się. Przedmiotowe rozwiązanie organu pozwala zachować skarżącemu prawo do przedmiotowego dodatku, albowiem wydanie decyzji uchylającej wymagałoby przeprowadzenia od nowa postępowania w przedmiocie jego przyznania, które to postępowanie nie mogłoby zostać przeprowadzone z uwagi na utratę statusu funkcjonariusza przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."). Mając na uwadze powyższe kryteria, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja organu narusza prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 K.p.a. Stosownie do art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stanie się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Zgodnie zaś z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Decyzja organu wydana na podstawie ww. przepisów nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron, przyjmując, że nie ma przesłanek do merytorycznego rozstrzygania co do istoty sprawy. W ocenie organu, skarżący w dniu złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie był już funkcjonariuszem Straży Granicznej, zatem brak jest podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia jego prawa do uposażenia, na które składa się przyznany za miesiąc październik 2012 r. dodatek dla bezpośredniej obsługi statków powietrznych w wysokości [...] kwoty bazowej. Tym samym niezbędne jest umorzenie postępowania w całości, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Takie stanowisko organu nie zasługuje na uwzględnienie. W wyroku z dnia 18 kwietnia 1995 r., SA/Łd 2424/94, opublikowanym w ONSA 1996/2/80, Naczelny Sąd Administracyjny zawarł zasługującą na pełną aprobatę tezę, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Oznacza to, że wszystkie elementy badanego stanu faktycznego i prawnego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. Bezprzedmiotowość postępowania może bowiem wynikać z istnienia przesłanki podmiotowej bądź też przesłanki przedmiotowej w prowadzonym postępowaniu. W szczególności, gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania, można mówić o braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia. Podobnie jest w przypadku braku przesłanki podmiotowej, a więc w sytuacji braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, organ nieprawidłowo zastosował art. 105 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., błędnie uznając, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Przede wszystkim zauważyć należy, że sprawa dotyczy przyznania skarżącemu ww. dodatku za miesiąc październik 2012 r. Bezspornym jest zaś, że w tym czasie skarżący był jeszcze funkcjonariuszem Straży Granicznej. W związku z tym nie ma żadnego znaczenia sporna w sprawie okoliczność dotycząca tego, czy skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w dniu [...] czy też [...] lutego 2013 r., tj. w czasie, gdy był jeszcze funkcjonariuszem Straży Granicznej, czy też gdy już nim nie był. W rozpoznawanej sprawie nie można mówić o braku podmiotu, jak i przedmiotu postępowania skutkującego bezprzedmiotowością postępowania. Istnieje bowiem zarówno podmiot postępowania, czyli mający interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia skarżący, jak i przedmiot tego postępowania, którym to jest kwestia przyznania przedmiotowego dodatku za miesiąc październik 2012 r. Organ nie stwierdził w oczywisty sposób braku podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego załatwienia sprawy. Tym samym w niniejszej sprawie brak jest bezprzedmiotowości postępowania. W konsekwencji uznać więc należy, że organ dopuścił się naruszenia ww. przepisów, winien bowiem wydać rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, a nie zakończyć postępowanie w formalny sposób poprzez jego umorzenie w całości. W związku z tym, organ, mając na względzie art. 153 P.p.s.a., biorąc pod uwagę powyższe wskazania Sądu, po raz kolejny rozpozna wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy. Mając na względzie powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c P.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W punkcie drugim Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a. o wykonalności zaskarżonej decyzji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd postanowił na mocy art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 P.p.s.a w związku z § 18 ust. 1 pkt. 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U Nr 163, poz. 1348 ze zm.), gdyż skarżący był reprezentowany przed Sądem przez adwokata.