I OSK 605/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 905/13 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 905/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce-Wschód w Kielcach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie, uchylił zaskarżoną decyzję. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny i prawny sprawy, Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151 ze zm.), orzekł o skierowaniu na badania lekarskie przeprowadzane w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami K. Ś., posiadającego uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii B. W uzasadnieniu powołano się na informacje i ustalenia stanu faktycznego, uzyskane w ramach wykonywania zadań własnych, które wywołały uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. Ś.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2013 r. i umorzyło postępowanie I instancji w całości. Kolegium podkreśliło, że dla poddania kierującego sprawdzeniu stanu zdrowia nie wystarczą wątpliwości, że osoba taka może być w stanie, który nie gwarantuje bezpiecznego prowadzenia pojazdu. Do wydania decyzji w tym przedmiocie niezbędne są bowiem przesłanki, które z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazują na istotne zmniejszenie sprawności kierującego pojazdem. Tymczasem w niniejszej sprawie, jakkolwiek w dacie sporządzania przez biegłych opinii sądowo - psychiatrycznej i psychologicznej z dnia 30 maja 2012 r. okoliczność, że stan zdrowia strony może powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów, była bezsporna, to już w dacie wydawania decyzji z dnia [...] maja 2013 r. (a zatem prawie rok później) sytuacja zdrowotna strony była zupełnie inna. Jak wynika bowiem z załączonej do odwołania dokumentacji K. Ś. od dnia 24 lipca 2012 r. poddał się terapii uzależnienia i przestał być czynnym alkoholikiem. Odpadła zatem przesłanka uzasadniająca skierowanie go na badania lekarskie, a zakwestionowana decyzja organu I instancji stała się bezprzedmiotowa. W tym zakresie Kolegium, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, podkreśliło, że tylko aktywna forma alkoholizmu uzasadnia skierowanie na badania lekarskie w trybie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ww. ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Sam natomiast fakt choroby alkoholowej nie może być utożsamiany z istnieniem zastrzeżeń, o jakich mowa w ww. przepisie. Dodatkowo organ podkreślił, że uzasadnione zastrzeżenia należy wykazać, zaś sam fakt choroby alkoholowej nie może być uznany za taką przesłankę. Należałoby bowiem wykazać, że jest to czynna forma alkoholizmu, przy czym bierna forma nie spełnia wymaganych kryteriów. Skargę na decyzję Kolegium wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Prokurator Prokuratury Rejonowej Kielce-Wschód w Kielcach, zarzucając temu rozstrzygnięciu: - obrazę prawa materialnego, to jest art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. polegające na błędnym przyjęciu, że fakt podjęcia przez K. Ś. terapii dla osób uzależnionych – zgodnie z treścią postanowienia sądowego z dnia [...] maja 2012 r. sygn. akt III [...], nakładającego nań obowiązek poddania się leczeniu odwykowemu przeciwalkoholowemu w niestacjonarnym zakładzie lecznictwa odwykowego, stanowi o braku przesłanki materialnoprawnej w postaci uzasadnionych zastrzeżeń co do jego stanu zdrowia, - obrazę przepisów postępowania, mającą istotny wpływ na treść orzeczenia, to jest art. 12 oraz art. 77 § 4 i art. 6 K.p.a., polegającą na braku wnikliwego, logicznego i spójnego przeanalizowania zebranego materiału dowodowego, w szczególności poprzez błędną i wykraczającą poza kompetencję organu interpretację zaświadczenia przedłożonego przez stronę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem orzekające w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach dopuściło się naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 80 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego, to jest art. 75 ust. 1 pkt 5 w zw. art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, które miało wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, zaistniały w niniejszej sprawie stan faktyczny, przyjęty w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, jest niesporny. Strony różnią się natomiast stanowiskami co do skutków, jakie opisany stan faktyczny wywołuje w sferze przepisów postępowania oraz prawa materialnego. Podczas gdy, zdaniem Kolegium, wobec poddania się przez K. Ś. terapii i zaprzestania czynnego alkoholizmu, odpadła przesłanka uzasadniająca skierowanie na badanie lekarskie, Prokurator stoi na stanowisku, że wobec tej osoby w dalszym ciągu istnieją wątpliwości co do stanu jej zdrowia – co uzasadnia zastosowanie wobec niej art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy. W rezultacie rozstrzygnięcie niniejszej sprawy sprowadza się do interpretacji przepisów art. 75 ust. 1 pkt 5 oraz art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy oraz do oceny materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy administracyjnej. Sąd wskazał, że jakkolwiek powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie precyzuje wyraźnie przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania I instancji to – zgodnie z ugruntowanym poglądem doktryny i orzecznictwa – organ odwoławczy, umarzając postępowanie organu I instancji, kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 k.p.a., czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami bezprzedmiotowością postępowania. Mając na uwadze całokształt zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego rozpatrywanego przez pryzmat stosowania art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy, w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją opisaną w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Według Sądu, wbrew zaprezentowanej przez Kolegium argumentacji, w zaistniałym stanie faktycznym w dalszym ciągu istnieją przesłanki do wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie, a prowadzone w tym zakresie przez Prezydenta Miasta K. postępowanie – pomimo złożenia wraz z odwołaniem zaświadczenia o podjęciu przez K. Ś. terapii – nie stało się bezprzedmiotowe. Sąd stwierdził, że w odróżnieniu od sytuacji opisanych np. w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy – kiedy to organ kieruje na badania osobę, która kierowała pojazdem w stanie nietrzeźwości, w stanie po użyciu alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu – uprawnienie starosty do skierowania na badania osoby, której stan zdrowia nasuwa uzasadnione zastrzeżenia, nie wymaga aby osoba ta dopuściła się któregokolwiek z ww. wykroczeń bądź przestępstw. W rezultacie przysługuje ono niezależne od jakichkolwiek innych okoliczności – za wyjątkiem powzięcia uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierowcy, opartych na wiarygodnych źródłach. Uprawnienie to należy do szeroko pojętej profilaktyki w zakresie bezpieczeństwa na drogach, a celem przepisu art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy jest spowodowanie, by osoba, w stosunku do której zaistniały określone wątpliwości, została przebadana przez uprawnionego lekarza zanim wydarzy się coś co ją, jak też innych użytkowników drogi narazi na utratę zdrowia bądź życia. Powyższe okoliczności powinny być starannie i szczegółowo sprawdzone przez organy orzekające w niniejszej sprawie, zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W ocenie Sądu, wymogom określonym w ostatnim z powołanych przepisów Kolegium nie sprostało. W rozpoznawanej sprawie podstawę wszczęcia postępowania w sprawie skierowania K. Ś. na badania lekarskie stanowił wniosek Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kielce Wschód zawierający informację m. in. o sporządzonej w dniu 30 maja 2012 r. opinii sądowo-psychiatrycznej i psychologicznej. Na podstawie tych danych, z których wynika, że K. Ś. jest uzależniony od alkoholu, co przejawia się występowaniem objawów abstynencyjnych, piciem ciągami, utratą kontroli nad wypitym alkoholem, Prezydent Miasta K. trafnie uznał, że zachodzą uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia K. Ś. – zwłaszcza, że argumentację lekarską podzielił uprzednio Sąd Rejonowy w Kielcach, zobowiązując uczestnika do podjęcia leczenia odwykowego. W takiej sytuacji – skoro skarżący posiada prawo jazdy – prawidłowo wskazano na konieczność przeprowadzenia badania lekarskiego przez osobę, która może jednoznacznie stwierdzić, czy w tym konkretnym przypadku takie uzależnienie od alkoholu może stanowić przeciwwskazanie do kierowania przez niego pojazdami. Jednocześnie Sąd w pełni zgodził się z zastrzeżeniami co do stanu zdrowia uczestnika podniesionymi przez Prokuratora, uznając je za istotne – skoro dotyczą uzależnienia od alkoholu, stwierdzonego ww. opinią sporządzoną przez dwóch lekarzy. Nie może bowiem budzić jakichkolwiek wątpliwości, że omawiany nałóg może mieć wpływ na samopoczucie psychiczne, emocjonalne czy sprawność intelektualną i ruchową. Powyższe ustalenia wypełniają określoną w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy przesłankę skierowania K. Ś. na badania lekarskie, jako że rodzą one uzasadnione zastrzeżenia i wątpliwości co do zdolności prowadzenia przez uczestnika pojazdów silnikowych. Wbrew twierdzeniom K. Ś. zaprezentowanym w odwołaniu wątpliwości tych w żadnej mierze nie usuwa fakt odbywania terapii dla osób uzależnionych oraz uczęszczania na mitingi AA, albowiem okoliczności te pozostają bez związku z medyczną oceną zdolności zdrowotnych do prowadzenia pojazdów silnikowych. Sąd wywodził dalej, że poprzez błędną ocenę przez Kolegium zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz niezasadne przyjęcie bezprzedmiotowości postępowania I instancji doszło również do naruszenia prawa materialnego, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.– poprzez brak zastosowania art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy w zaistniałym w stanie faktycznym niniejszej sprawy – co niewątpliwie miało wpływ na jej wynik. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 75 ust. 1 pkt 5 w zw. art 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, które miało wpływ na wynik sprawy przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, iż każda osoba uzależniona od alkoholu spełnia przesłanki określone w art. 75 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b w/w ustawy bez względu na to, czy kierujący zachowuje abstynencję, czy też nie, podczas gdy nieaktywna postać choroby alkoholowej nie spełnia przesłanek powołanego wyżej przepisu; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 Iit. c p.p.s.a. w związku z art. 80 oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie przez WSA w Kielcach, że Kolegium nie rozpatrzyło dokładnie zebranego w oprawie materiału dowodowego i błędnie pominęło opinie sądowo-psychiatryczną i psychologiczną z których wynika, że K. Ś. jest uzależniony od alkoholu, podczas gdy nieaktywna postać choroby alkoholowej nie spełnia przesłanek z art. 75 ust. 1 pkt 5 w zw. art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, a ponadto Sąd Okręgowy zmienił postanowienie Sądu Rejonowego i oddalił wniosek o skierowanie osoby posiadającej uprawienia do kierowania pojazdami na przymusowa leczenie. Wskazując na powyższe, Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium podtrzymało prezentowane dotychczas stanowisko i związaną z tym argumentację, że z uwagi na fakt, iż K. Ś. poddał się terapii uzależnienia i przestał być czynnym alkoholikiem, a ponadto cały czas uczestniczy w terapii, odpadła przesłanka uzasadniająca skierowanie na badania lekarskie w trybie art. 75 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw w związku z czym podlegała oddaleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał właściwej i prawidłowej wykładni przepisów prawa powołanych w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia oraz nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Stosownie do art.75 ust.1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami ( Dz.U. Nr 30, poz. 151 ze zm.) badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, podlega osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Zgodnie zaś z art.99 ust.1 pkt 2 b starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Z przytoczonych przepisów wynika, że podstawą do wydania decyzji jest istnienie uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierującego pojazdem, nie jest natomiast wymagane ustalenie, czy w istocie rozpoznane zmiany stanowią o niezdolności do prowadzenia pojazdów. Stwierdzenie braku lub istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami należy bowiem do uprawnionego lekarza, który na podstawie badania lekarskiego wydaje odpowiednie przewidziane prawem orzeczenie. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 75 ust. 1 pkt 5 w zw. art 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami zmierzały do wykazania, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni wskazanych przepisów, gdyż przyjął, że każda osoba uzależniona od alkoholu może być skierowana na badania lekarskie, niezależnie od tego, czy kierujący zachowuje abstynencję. Według skarżącego organu nieaktywna postać choroby alkoholowej nie wypełnia dyspozycji powołanych przepisów. Taki sposób sformułowania zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazuje nie tyle na błędną ich wykładnię, lecz niewłaściwe zastosowanie. Nie ma to jednak w sprawie zasadniczego znaczenia, istotne jest natomiast przyjęcie przez skarżący organ błędnego założenia, że materiał zgromadzony w sprawie daje podstawy do oceny, że skoro osoba uzależniona od alkoholu poddaje się terapii, to tym samym można uznać, że mamy do czynienia z nieaktywną postacią choroby. Z akt sprawy wynika jedynie, że "K. Ś. realizuje program terapii dla osób uzależnionych od dnia 24.07.2012 do nadal " ( zaświadczenie Ośrodka Terapii Uzależnienia i Współuzależnienia Poradnia w K. z dnia [...] czerwca 2013 r.). Zatem w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy K. Ś. nawet nie ukończył terapii, dlatego przedwcześnie Kolegium uznało, że z całą pewnością choroba alkoholowa nie ma już postaci aktywnej. Nie można też pominąć, jak uważa skarżący kasacyjnie organ, że informacja o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia skarżącego pochodziła z Sądu Rejonowego w Kielcach i została poparta stosowną dokumentacją medyczną – opinią sądowo – psychiatryczną. Nie chodzi przecież tylko o zachowanie abstynencji, ale także i o to, czy choroba alkoholowa nie poczyniła takich zmian w organizmie kierowcy, które wskazują na zmniejszenie jego sprawności do kierowania pojazdami mechanicznymi. Nie może ujść uwadze, że celem wprowadzonych przez ustawodawcę rozwiązań prawnych jest zapewnienia bezpieczeństwa na drogach, a oczywistym jest też i to, że niedomagania zdrowotne kierowcy są ważnym czynnikiem wpływającym na jego bezpieczeństwo, jak i innych użytkowników dróg. Stan zdrowia kierowcy jest niewątpliwie istotną przesłanką bezpieczeństwa ruchu i od dyspozycji psychofizycznej kierowcy zależy zatem bezpieczeństwo ruchu. Dla takiego bezpieczeństwa niezbędne jest czuwanie nad tym, by osoby posiadające uprawnienia do kierowania pojazdami miały wymaganą sprawność nie tylko w chwili ubiegania się o takie uprawnienie, ale także w okresie późniejszym, kiedy korzystają z tych uprawnień. Stąd też i ingerencja organów administracji w postaci sprawdzenia stanu zdrowia. Wszelkie kwestie związane z tym, czy stan zdrowia skarżącego stanowi przeciwwskazanie do kierowania pojazdem, będą wyjaśniane w drodze stosownego badania lekarskiego. Decyzja kierująca na takie badania nie oznacza przecież, że przesądzona została kwestia braku zdolności skarżącego do kierowania pojazdem mechanicznym. Prawidłowo także Sąd I instancji wywiódł, że organ odwoławczy naruszył wskazane w skardze kasacyjnej przepisy postępowania, co uzasadniało zastosowanie przez Sąd rozstrzygnięcia opartego na podstawie art.145 § 1 pkt 1 Iit. c p.p.s.a. Przywołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego zostały wydane w odmiennych, aniżeli w niniejszej sprawie, stanach faktycznych rozpoznawanych spraw. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.