VII SA/Wa 2657/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, , Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant starszy referent Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi "[...]" z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]września 2014 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r.; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz "[...]" z siedzibą w [...]kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku [...] Spółce z o.o. z siedzibą w [...], o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. stwierdzającej nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego – utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 105 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 156, poz. 118 ze zm.), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku przy ul. [...] w [...], po ustaleniu, że przedmiotowa stacja bazowa powstała na podstawie zgłoszenia robót budowlanych w Wydziale Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta [...] z dnia [...] lipca 2008 r. Do zgłoszenia nie wniesiono sprzeciwu. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2014 r wystąpiło Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] "[...]". Decyzji zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. Organ pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek ww. Stowarzyszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. a następnie w dniu [...] sierpnia 2014 r. wydał decyzję stwierdzającą nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Z ww. decyzją nie zgodził się inwestor - [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] składając wniosek o ponowne rozpatrzenie spraw. Wniósł o uchylenie decyzji i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. W uzasadnieniu decyzji opisanej na wstępie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że rażące naruszenie prawa upatruje w oczywistym naruszeniu prawa polegające na uznaniu, że dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu uprawnia do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Organ podkreślił, że dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu w żadnym razie nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie może podjąć postępowania w celu dokonania sprawdzenia, czy inwestycja została dokonana na podstawie zgłoszenia z naruszeniem prawa. Wynika to wprost z art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, który ma zastosowanie także wtedy, gdy inwestycja została wykonana (art. 51 ust. 7). GINB wskazał, że dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu ma takie znaczenie, że inwestorowi, który wykonał roboty objęte zgłoszeniem nie można postawić zarzutu samowoli budowlanej. Powyższa decyzja została zaskarżona przez [...] Spółkę z o.o. w [...], zwaną dalej skarżącym, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sprawie, w sytuacji gdy nie były spełnione przesłanki do wydania decyzji utrzymującej w mocy własną decyzję, - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy zaistniały przesłanki do wydania decyzji co do istoty, tj. wydania decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r., - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sprawie, w sytuacji gdy decyzje PINB oraz WINB nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie, dlaczego ew. naruszenie przepisów postępowania przez Powiatowego i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego miały charakter rażącego naruszenia prawa i miały wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz nie wyjaśnienie, w jaki sposób ustalono strony przedmiotowego postępowania administracyjnego, - art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż zarówno PINB jak i WINB nie zbadał zgodności wykonanych robót z przepisami prawa, - art. 16 § 1 zdanie drugie k.p.a. poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznych na skutek stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji nie występowania wad kwalifikowanych przy ich wydaniu, - art. 40 § 5 k.p.a. poprzez przyjęcie w stosunku do strony H. K., że pisma pozostawione dla niego w aktach sprawy są ze skutkiem doręczenia, w sytuacji gdy przepis ten nakazuje pouczenie strony przy pierwszym piśmie, czego GINB prawdopodobnie nie uczynił, - art. 15 k.p.a. poprzez brak powtórnego postępowania co do istoty, co jaskrawo obrazuje "kalkowanie" w uzasadnieniu obu wydanych decyzji. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga [...] Spółki z o.o. z siedzibą w [...], zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych powodów niż podniesionych w skardze, albowiem zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] sierpnia 2014 r., naruszają prawo. Jak wynika z akt sprawy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zostało wszczęte na wniosek Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] "[...]" z siedzibą w [...]. We wniosku Stowarzyszenie w żaden sposób nie wskazało, w jakim charakterze występuje z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, czy jako wnioskodawca posiadający własny interes prawny, czy też jako organizacja społeczna w rozumieniu art. 31 § 1 i 2 k.p.a. Stosownie do art. 31 § 1 i 2 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zgodnie z art. 31 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej orzeka o zasadności, bądź bezzasadności żądania organizacji społecznej w formie akcyjnego postanowienia, przy czym bierze pod uwagę jedynie przesłanki wymienione w art. 31 § 1 k.p.a. Należy podkreślić, iż w przypadku uznania żądania organizacji społecznej za uzasadnione, organ postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu, a nie na wniosek organizacji społecznej, która w zależności od swojego żądania może być dopuszczona do udziału w postępowaniu. Analizując treść art. 31 § 1 k.p.a. stwierdzić należy, że zawarto tam dwie przesłanki, które muszą zostać spełnione łącznie aby organizacja społeczna mogła skutecznie żądać wszczęcia postępowania. Żądanie to musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz interesem społecznym. Pomimo braku wskazania własnego interesu prawnego ani powołania się chociażby na przesłankę z art. 31 § 1 k.p.a., organ potraktował Stowarzyszenie (znane Sądowi z urzędu jako organizacja społeczna występująca w innych postępowaniach administracyjnych, zakończonych decyzją kontrolowanych przez Sąd), jako stronę posiadającą własny interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji i wszczął na jego wniosek postępowanie. Wszczęcie postępowania na wniosek podmiotu, który nie wykazał się interesem prawnym pozwala Sądowi na stwierdzenie, że zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego w zakresie obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy oraz uzasadnienia orzeczenia (art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.), w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien w pierwszej kolejności ustalić w jakim charakterze Stowarzyszenie wystąpiło z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji i w zależności od ustaleń podejmie właściwe czynności, a następnie rozstrzygnięcie, mając na uwadze powyższe rozważania Sądu. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 40 § 5 k.p.a. stwierdzić trzeba, że w utrwalonym już orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że nie mogą być skuteczne zarzuty skargi wnoszone w interesie osób trzecich związane z pozbawieniem tych osób możności działania w sprawie. Zatem dla skuteczności uwzględnienia takiej podstawy skargi konieczne jest jej wniesienie przez podmiot, którego prawa naruszono, bowiem tylko wówczas spełniony może zostać wymóg pozbawienia strony wnoszącej skargę obrony "swych praw". Wyjaśnić bowiem należy, iż zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym uprawnieniami procesowymi rozporządza strona tego postępowania (zob. wyrok NSA z 6 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1003/13, treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zważywszy na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a.