II OZ 250/16

Dnia 10 marca 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Stowarzyszenia P. w Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2129/15 o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia skargi w sprawie ze skargi Stowarzyszenia P. w Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: 1) uchylić zaskarżone postanowienie; 2) przywrócić termin do wniesienia skargi. Postanowieniem z dnia 20 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2129/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Stowarzyszenia (rejestrowego) P. w Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jako wniesioną po terminie. W terminie 7 dni od daty otrzymania ww. postanowienia skarżące Stowarzyszenie złożyło wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, podnosząc, że w piśmie informującym o wydaniu przez Wojewodę ww. decyzji Sołtys P. wskazał, że termin na wniesienie skargi upływa 5 września 2015 r. Postanowieniem z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2129/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił skarżącemu Stowarzyszeniu przywrócenia terminu do wniesienia skargi. Sąd, powołując się na treść art. 85-87 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wskazał, że skarżące Stowarzyszenie nie uprawdopodobniło zaistnienia po jego stronie braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia skargi. W ocenie Sądu tylko nagłe, nie dające się wcześniej przewidzieć zdarzenie może stanowić uprawdopodobnienie, o którym wyżej mowa, przemawiające za uwzględnieniem wniosku o przywrócenie terminu. Już z samego wniosku o przywrócenie terminu wynika, że mieszkańcy wsi Pieńków zostali powiadomieni (m.in. listem Sołtysa) o istnieniu decyzji, w czasie w którym był jeszcze otwarty termin do wniesienia skargi. Wprawdzie z listu wynika błędna data upływu terminu do wniesienia skargi, nic nie stało jednak na przeszkodzie żeby zweryfikować kwestie proceduralne, czyli między innymi termin do wniesienia skargi, chociażby przez uzyskanie telefonicznie informacji w organie. List skierowany był do wszystkich mieszkańców wsi Pieńków, jednak z faktu uchybienia terminu wynika, że nikt nie zainteresował się wskazanymi kwestiami proceduralnymi odnośnie terminu do wniesienia skargi. Nikt nie podjął się próby ustalenia informacji niezbędnych do podjęcia dalszych działań w sprawie. Trudno sytuację taką uznać za brak winy w uchybieniu terminu. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że argumenty skarżącego Stowarzyszenia podniesione we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi nie są przekonywujące. Nie można zasłaniać się brakiem winy w uchybieniu terminu jedyną informacją jaką mieszkańcy uzyskali od Sołtysa wsi. W konsekwencji Sąd stanął na stanowisku, że trudno dopatrywać się braku winy w sytuacji gdy mieszkańcy wsi zostali powiadomieni o istnieniu decyzji i nie było żadnego kataklizmu, który uniemożliwiłby złożenie skargi wcześniej, czy też utrudniłby uzyskanie rzetelnej informacji z organu wydającego decyzję. Na uwagę zasługuje również fakt, że z dołączonych do wniosku o przywrócenie terminu pism wynika, że mieszkańcy P. oraz okolicznych miejscowości co najmniej od dwóch lat interesowali się kwestią pozwolenia na budowę spalarni odpadów pozwierzęcych w miejscowości P.. Wydaje się zatem nieprawdopodobne, że w tak ważnej dla nich sprawie nie dołożyli wszelkich starań aby ustalić tak istotne informacje, jak: data wydania spornej decyzji, kwestia jej doręczenia oraz termin do wniesienia skargi na tę decyzję, opierając się jednocześnie na jedynej informacji uzyskanej do Sołtysa wsi. Zażalenie na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia skargi złożyło skarżące Stowarzyszenie. W odpowiedzi na zażalenie B. M. (inwestor) wniosła o jego oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie zawiera usprawiedliwione podstawy. Stosownie do treści przepisu art. 86 § 1 p.p.s.a., jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi o przywróceniu terminu. Wskazać należy, że ustawodawca nie określił kryteriów oceny zachowania strony co do wykazania braku winy. Oznacza to, że kwestia ta pozostawiona została uznaniu sądu i daje sądowi możliwość uwzględnienia wszystkich okoliczności, jakie uzna za istotne. Co do terminowości skargi jako wniesionej przez skarżące Stowarzyszenie wskazania wymaga, że skarga ta została wniesiona w wyjątkowych okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. Otóż wniósł ją podmiot, który nie był stroną postępowania administracyjnego. W odniesieniu do tego rodzaju podmiotów ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, choć dopuszcza możliwość wniesienia skargi przez każdego, kto ma w tym interes prawny, jednak nie precyzuje jak należy liczyć 30-dniowy termin na wniesienie skargi poza przypadkiem z art. 53 § 1 p.p.s.a., który w niniejszej sprawienie wystąpił, ponieważ zaskarżona decyzja nie została doręczona skarżącemu Stowarzyszeniu. Owa nieprecyzyjność (brak uregulowania) ma również wpływ na treść pouczenia zaskarżonej decyzji, choć co do zasady Wojewoda prawidłowo w tym zakresie przywołał przepisy ustawy. Odpowiedni w tym zakresie mechanizm został natomiast wypracowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. A mianowicie termin do wniesienia skargi dla tego rodzaju podmiotów liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie postępowania, co w tej sprawie nastąpiło w dniu 3 sierpnia 2015 r., ponieważ zaskarżona decyzja w tym dniu została doręczona jedynemu podmiotowi uznanemu za stronę postępowania administracyjnego, tj. inwestorowi. Jednak w sposób oczywisty z pouczenia zaskarżonej decyzji nie można było wywnioskować, jak termin do wniesienia skargi należy liczyć dla podmiotów, które nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym. Ponadto, w tej sprawie Sołtys P., jako organ jednostki pomocniczej Gminy C., a więc korzystający z atrybutów przysługujących organom administracji publicznej (tj. jako mający obowiązek działania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej – art. 8 K.p.a. oraz mający należycie informować o okolicznościach faktycznych i prawnych – art. 9 K.p.a.), błędnie poinformował mieszkańców P. do kiedy ci mogą wnieść skargę. Ponieważ w tym zakresie pouczenie zaskarżonej decyzji nie zawierało "szczególnych" wskazówek (wynikających z orzecznictwa), termin ten określono na zasadach ogólnych, licząc od daty doręczenia zaskarżonej decyzji Wójtowi Gminy C.. Oczywiście Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że to na stronie, która zamierza wnieść skargę, spoczywa obowiązek dopełnienia prawem określonych warunków – w tym wniesienia skargi w odpowiednim terminie. Jednak podkreślenia wymaga, że jednocześnie mieszkańcy P. zostali błędnie poinformowani do kiedy przysługuje im termin do wniesienia skargi. W konsekwencji skarżące Stowarzyszenie w dniu 4 września 2015 r. złożyło skargę do Sądu za pośrednictwem organu. W ugruntowanym orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że błędne pouczenie o przewidzianym do tego trybie oraz terminie może – ewentualnie – stanowić podstawę do przywrócenia uchybionego terminu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tym bardziej powinno to mieć miejsce, w przypadku gdy Wojewoda akcentował w pouczeniu to, że skargę może wnieść każdy, jednak już nie sprecyzował dokładnie jak należy tego dokonać, co wynika już bardziej nie tyle wprost z przepisów prawa, co z odpowiednich reguł wykładni zastosowanych przez orzecznictwo. A zatem nieprecyzyjność przepisów nie może służyć interpretacji przepisów na niekorzyść podmiotów, które na ich podstawie próbują realizować przysługujące im prawo do sądu administracyjnego, szczególnie w sytuacji gdy jak w tej sprawie organ władzy publicznej nie sprecyzował lub błędnie wskazał do kiedy przysługuje termin do wniesienia skargi. Przypomnieć należy w tym miejscu pogląd Sądu Najwyższego (akceptowany także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego), wyrażony na gruncie ustawy o NSA z 1995 r. w postanowieniu z dnia 20 czerwca 1995 r. (sygn. akt III ARN 21/95, OSNP 1995 r., nr 24, poz. 298), że kryterium braku winy jako przesłanki zasadności wniosku o przywrócenie terminu należy w postępowaniu przed sądem administracyjnym oceniać nie tylko pod kątem obowiązku strony do zachowania szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej, lecz także w świetle określonych prawem obowiązków organów administracji publicznej w postępowaniu poprzedzającym postępowanie sądowoadministracyjne. Na uwadze należy mieć przede wszystkim konstrukcję art. 9 K.p.a., z którego wynika jednoznacznie, że organy administracji powinny informować strony o przysługujących im uprawnieniach z urzędu (por. uchwała SN z 8 czerwca 1995 r., sygn. akt III AZP 9/95, OSNP 1995 r., nr 20, poz. 243). Jeżeli więc doszło w niniejszej sprawie do wystosowania błędnej informacji co do terminu do wniesienia skargi dla podmiotów, które nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym, należy uznać, że dokonanie czynności wniesienia skargi zgodnie z taką błędną informacją świadczy o braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia skargi. W związku z powyższym, uznając że brak winy w uchybieniu terminu do złożenia skargi został przez skarżące Stowarzyszenie w okolicznościach niniejszej sprawy uprawdopodobniony, na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2 i art. 86 § 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak postanowieniu.